M.Bifarello: “ROSARIO Una ciudad participativa y eficaz. Derecho a un Estado municipal transparente y cercano a la gente.”

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Por Mónica Bifarello

Las ciudades han tomado un papel protagónico en las últimas décadas del siglo XX. El lento proceso de debilitamiento de los estados nacionales, otrora estados providencia, ahora retirados de sus funciones productivas y sociales, produjo una crisis del propio concepto de lo público. En particular, los objetivos sociales fueron perdiendo peso en la agenda de los gobiernos nacionales, y a su vez ganaron terreno los objetivos de reducción del déficit fiscal.

 

Guía de lectura
I. Introducción: las ciudades
II. Planificación estratégica de la ciudad

Contar con un plan, contar con una visión
Plan como proceso
Plan como producto
Cooperación público- pública y cooperación público- privada
Plan estratégico y Plan Urbano
Indicadores urbanos
Lecciones aprendidas
Desafíos futuros: Rosario, ciudad metropolitana

III. La reforma de la gestión local
Los principios de la reforma: cambios propuestos
Descentralización, una construcción colectiva
Cambio histórico: cómo fue el proceso
Consensos previos
La reorganización territorial
El diseño de la gestión descentralizada
Calidad en la gestión. Modernización
El diagnóstico que definió la necesidad de la modernización en Rosario
Los alcances de la estrategia de modernización
El Proceso de mejora continua
La reorganización y sistematización de la información
Las Áreas de Servicios Urbanos
Los Centros Municipales de Distrito
Profesionalización y capacitación del personal
Descentralización operativa, descentralización administrativa, descentralización política
Lecciones aprendidas
Desafíos futuros

IV. Participación ciudadana como reconstrucción de la esfera pública
Participación, para qué
Reconstruir el pacto social
Alcances y límites de la participación ciudadana
El recorrido de Rosario en materia de participación
Una experiencia clave de participación ciudadana: el Presupuesto Participativo
El debate democracia representativa- democracia participativa
Lecciones aprendidas
Desafíos futuros

 

I. Introducción: las ciudades

Las ciudades han tomado un papel protagónico en las últimas décadas del siglo XX. El lento proceso de debilitamiento de los estados nacionales, otrora estados providencia, ahora retirados de sus funciones productivas y sociales, produjo una crisis del propio concepto de lo público. En particular, los objetivos sociales fueron perdiendo peso en la agenda de los gobiernos nacionales, y a su vez ganaron terreno los objetivos de reducción del déficit fiscal.
En medio de esa devaluación de lo público, muchos gobiernos locales, que se situaron como espacio privilegiado de las relaciones de proximidad entre los gobernantes y los ciudadanos, enfrentaron en conjunto con la sociedad civil la lucha por la defensa del interés colectivo. La ciudad asumió un rol central en la escena política y así lo entendieron los líderes locales y las organizaciones, públicas y privadas.

En ese contexto, Rosario asumió la necesidad de plantear desafíos inéditos para la ciudad, basados en la promoción de los derechos humanos y sociales. Desde el gobierno local, el eje fue plantear la construcción de ciudadanía como una línea de trabajo que atravesara las diferentes problemáticas y áreas de la gestión. Se trataba de construir, desde la sociedad civil, una ciudad en la que todos los ciudadanos y ciudadanas puedan apropiarse y gozar de los bienes públicos. Así, la modernización del Estado y la participación ciudadana, la recuperación de los espacios comunes, la inclusión social y el desarrollo cultural, la promoción de la actividad económica regional y la generación de empleo, y la proyección internacional de la ciudad se constituyeron en líneas estratégicas de acción con un único horizonte: lograr una sola ciudad para todos. Una ciudad que crezca, se proyecte, sea competente y competitiva, sin perder de vista el equilibrio social y territorial.

La acción local tiene muchas ventajas en lo que hace a la calidad de vida de la gente.
Abordar desde el nivel local cuestiones tales como la salud, la educación, la lucha por la inclusión, la seguridad y el medio ambiente permite, en temas de resolución tan compleja y sensible, acercar las intervenciones a las necesidades de los ciudadanos. La transparencia en la gestión y la capacidad dar respuestas y de rendir cuentas puede exigirse con mejores resultados, ya que el Estado municipal es una cara más concreta, real y visible.

En el camino de hacer ciudades más humanas, el gobierno local debe asumir un liderazgo, principalmente en la definición de grandes orientaciones y prioridades para las políticas públicas. Se transforma así de mero administrador en un agente de desarrollo estratégico. En Rosario se colocó el énfasis en la construcción de un Estado local promotor y en el reconocimiento de que el aumento de la calidad de vida no se produce espontáneamente, ni mucho menos con un criterio asistencialista basado en subsidios, sino que es el resultado de políticas sostenidas y compartidas con la sociedad civil.

Ahora bien, para lograr una acción local eficaz es imprescindible perfeccionar desde la base la calidad de las instituciones de gobierno. El gobierno local debe ser competente, tanto en su propia capacidad ejecutiva para resolver los graves problemas que enfrentan las ciudades día a día, como en la habilidad de reconocer y articular capacidades dentro del Estado y con la sociedad civil. Debe ser capaz de generar una gestión estratégica, lo que implica impulsar profundas transformaciones socioculturales y sostener procesos de largo aliento que faciliten la articulación público- público y público- privada.

lI. Planificación estratégica de ciudad

Contar con un plan, contar con una visiónEn el ámbito de gestión pública y privada frecuentemente se ponen de moda conceptos, métodos y técnicas que otorgan a quienes los adoptan un sello de modernidad y eficacia. A menudo esas herramientas se desarrollan extensamente, sin un espacio crítico que las someta a revisión y, luego, caen en desuso, en razón de que los actores reales no se han apropiado de ellas y en función de que no han pasado la prueba de la realidad. Se pueden reconocer algunas de estas cuestiones en el boom de la planificación estratégica en la década del 90.
Sin embargo, sin que resulte la panacea ni la solución a todos los problemas con idénticas recetas, el Plan Estratégico es un instrumento lo suficientemente adecuado para las ciudades actuales para que sólo sea considerado una moda pasajera.
Efectivamente, el proceso de planificación y gestión estratégica debe entenderse como una herramienta útil para una nueva gestión urbana.
Cualquier ciudad que desee embarcarse en la experiencia de la planificación estratégica debe, como requisito indispensable, reconocerse a sí misma. Si se plantea la construcción de un plan estratégico sólo como una profunda transformación institucional (que de hecho lo es), sin tener en cuenta las trayectorias históricas de cada ciudad, los comportamientos de los actores reales (y no los que indica el manual) seguramente la experiencia pronto perderá sustento.
Es muy importante tener claro un conjunto de objetivos, pero además, para concretar nuestras acciones, es necesario establecer iniciativas, proyectos, acciones sistemáticas que, desarrolladas a lo largo de un determinado lapso, nos encaminen hacia esos objetivos. La ciudad de Rosario tuvo grandes ventajas a la hora de iniciar su proceso de planificación estratégica, ya que había contado con precursores en materia de planificación urbana en las décadas del 50 y el 60, tales como los ingenieros Montes y Mongfeld, quienes dejaron su impronta en el Plan Regulador de la ciudad.
Las nuevas épocas demandaban, sin embargo, otro tipo de planificación: una planificación más flexible, que pueda adaptarse con rapidez a un escenario que cambia en forma muy acelerada; una planificación abierta, que permita incorporar nuevos cursos de acción durante el transcurso mismo de la ejecución del plan; una planificación participativa, porque ya nadie puede imaginar un plan elaborado solamente por un equipo técnico o político de una determinada administración. Los planes deben sobrevivir a las administraciones.
A mediados de 1995, Rosario comenzó los primeros estudios hacia un Plan Estratégico para la ciudad. En 1996, con un fuerte impulso del recién asumido gobierno municipal, los principales dirigentes sociales y políticos y representantes de organizaciones de Rosario se propusieron encarar una tarea novedosa: la definición de sus objetivos estratégicos, consensuados entre actores públicos y privados. Por primera vez el futuro se discutía y se concebía como una tarea de toda la ciudad y se aceptaba explícitamente la necesidad de contar con un plan. El Plan Estratégico de la ciudad no buscaba sustituir al plan de gobierno, sino complementarlo con la riqueza de diversas miradas y trascender en el tiempo, más allá de una gestión.
En 1998 se presentó el Plan Estratégico Rosario (PER), un ambicioso menú de proyectos que sintetizaban las aspiraciones de la ciudad, expresando la voluntad de más de 150 instituciones que participaron en su elaboración en amplias instancias de debate.
En el diseño del plan se comprometieron instituciones públicas y privadas representativas de los sectores empresariales, educativos, políticos, profesionales, sindicales, culturales, deportivos, religiosos y sociales interesados en el futuro de la ciudad. De esta manera se abría una nueva dimensión de la gestión local. Poco a poco, y a medida que el PER fue ganando visibilidad, se posicionó como un ámbito natural para el análisis y el debate de los principales temas de Rosario y su región.

Desde el PER se estableció una visión: Rosario, una ciudad con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes, sustentada en el trabajo y la creación, que recupera el río y se constituye en punto de integración y encuentro en el Mercosur.

Además, se consensuaron una serie de grandes líneas de trabajo en torno a las cuales se definieron los proyectos emblemáticos para la ciudad. Las cinco líneas estratégicas fueron: construir la Ciudad del Trabajo, la Ciudad de las Oportunidades, la Ciudad del Río, la Ciudad de la Integración, la Ciudad de la Creación.

Se debió aprender asimismo que no se trataba sólo de hacer diagnósticos y formular proyectos, sino de gestionarlos y obtener resultados concretos. Esto requirió un proceso de reflexión y debate de los actores locales, e impuso la necesidad de crear instrumentos propios, basados en las experiencias de otras ciudades, pero orientados a servir a las particularidades de ésta. Sin recetas, en un constante proceso de adaptación e innovación, de insistencia y continuidad en las políticas y a la vez de transformaciones permanentes.
En la etapa de gestión estratégica (1999-2003), las tareas centrales del plan estratégico apuntaron a impulsar y motorizar los proyectos, monitorear el cumplimiento de plazos y objetivos, introducir ajustes, correcciones o agregados de acuerdo a las modificaciones del contexto, y difundir extensamente el contenido del plan. Se insistía en la importancia de la planificación para marcar el camino hacia el horizonte deseado.
Los resultados pueden evaluarse en dos aspectos fundamentales: el proceso y los productos. En ambos casos, los avances registrados fueron la materialización de un esfuerzo común de la ciudad en su conjunto.

Plan como proceso

¿Cuáles son, entonces, las capacidades que han quedado en la ciudad luego de atravesar la experiencia de la planificación estratégica?
Capacidad de relación entre los actores y, como consecuencia, de complementariedad entre la sociedad civil y el gobierno local. La planificación estratégica y participativa consolidó una cultura de colaboración entre los diferentes agentes económicos, sociales
e institucionales que actúan en la ciudad.
Capacidad de crear un consenso en torno al modelo futuro de ciudad. El debate sobre la
“visión” puede consensuarse explícitamente al inicio del proceso o legitimarse en el transcurso de la experiencia. Lo importante es compartir algunas orientaciones comunes, avanzar sobre los consensos sin negar u ocultar los conflictos.
Capacidad de desarrollar un proceso de análisis y reflexión sobre el territorio. La generación de conocimiento actualizado, sistemático y estratégico sobre las condiciones, fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades del espacio local, sin desconocer el contexto que condiciona su desarrollo, es en sí mismo un punto fuerte para la ciudad.
Capacidad de sostener y coordinar diversos ámbitos de participación ciudadana. En Rosario, el proceso de planificación estratégica convocó a una participación eminentemente institucional, específicamente de aquellas instituciones interesadas en debatir proyectos a escala de ciudad. Este tipo de participación no niega otros que se dan a otros niveles, sino que debe combinarse adecuadamente con la participación a nivel del distrito y de los barrios, de grupos de vecinos y organizaciones legítimamente preocupados por problemáticas sectoriales.
Capacidad de generar proximidad de los ciudadanos a la res pública, mediante la posibilidad de intervenir en las propuestas urbanas y en su desarrollo. Implica profundizar la democracia: a una democracia basada en el voto, se le suman nuevas prácticas abiertas a la participación en torno al debate del proyecto, a su seguimiento, a su implicación cívica.

Plan como producto

Algunos se transformaron en ejes de la acción estratégica de la ciudad y fueron priorizados para potenciarlos de modo particular. La jerarquización de estos proyectos se realizó por consenso durante distintas jornadas de trabajo y seguimiento del plan.

Entre las prioridades establecidas por el plan estratégico de la ciudad se encuentran:
La Hidrovía Paraguay-Paraná
El Puente Rosario-Victoria
La reconversión del Puerto Rosario
La gestión del Sistema Vial Metropolitano de Accesos a la ciudad (incluyendo los accesos
internos)
El Aeropuerto Internacional Rosario
La Autopista Rosario-Córdoba
El Sistema Regional de Desarrollo Científico y Tecnológico (Polo Tecnológico Rosario)
El Plan Rector Ambiental
El Plan Integral de Actuación en Asentamientos Irregulares (Programa Rosario Hábitat)
El nuevo Hospital de Emergencias “Dr. Clemente Álvarez”
La preservación del patrimonio urbano y arquitectónico
El Sistema Urbano Regional de Espacios Verdes
La reconversión urbana del frente ribereño de la ciudad (desde el Parque de la Bandera
hasta Puerto Norte, incluyendo la extensión norte del Parque de España y el complejo
Scalabrini Ortiz)
La Descentralización y Modernización del Municipio
La Agencia Regional de Desarrollo
El Ente de Coordinación Metropolitana
La autonomía municipal
La reconversión del Sistema Ferroviario Regional de Cargas
El Sistema de Gestión Turística
El Plan de Revitalización del Área Central de Rosario

Cooperación público- público y público- privadaSegún Joan Prats, desde mediados de los 90 ha ido emergiendo un consenso creciente en torno a que la eficacia de la acción pública se fundamenta en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las organizaciones empresariales y de la sociedad civil. Estos nuevos modos de gobernar se reconocen como “gobernanza, gobierno relacional o en redes de interacción público-privado-civil a lo largo del eje local/global”. La reforma de las estructuras y procedimientos de las administraciones públicas pasan a ser consideradas desde la lógica de su contribución a las redes de interacción o estructuras y procesos de gobernanza.
El Plan Estratégico Rosario significó un salto cualitativo en el intento de coordinar y movilizar las fuerzas locales hacia objetivos predeterminados. Entre otras cosas, ha conseguido generar dinámicas sociales de compromiso y acuerdos novedosas, participativas e inclusivas, superando la modalidad declarativa para viabilizar efectivos cursos de acción. Esta movilización no debe pasar desapercibida. Por el contrario, es necesario valorizarla como un ejemplo concreto y paradigmático de todo lo que es posible lograr cuando se articulan esfuerzos convergentes y en pos de objetivos comunes. Esfuerzos, por lo demás, no despojados de intereses sectoriales, justamente porque se trata de logros que benefician a toda la ciudad y a la vez promueven el desarrollo de los proyectos particulares articulados alrededor de su materialización.

Plan Estratégico y Plan Urbano

En Rosario, como en muchas otras ciudades que atravesaron procesos de planificación estratégica, se produjo un profundo debate sobre la relación existente entre Plan Urbano y Plan Estratégico.
En el proceso de planificación de la ciudad se planteó fuertemente la necesidad de complementar ambos planes, respetando cada uno, con sus funciones específicas. La función de un Plan Urbano es territorializar los proyectos, regulando los usos del suelo urbano, buscando consenso entre los actores sobre la necesidad, trascendencia y factibilidad económica y social de los mismos. La función de un Plan Estratégico es centrar su labor en dinamizar e impulsar la ciudad y los proyectos económicos, sociales, culturales y educativos para que pueda desarrollarse el modelo territorial acordado. Integra el plan urbano con otros aspectos que, en conjunto, conforman una estrategia de ciudad. Si existe plan urbano sin plan estratégico se corre el riesgo de definir un modelo territorial que no guarde relación con las demás tendencias que se esperan desarrollar en el ámbito urbano. Cabe destacar que las definiciones sobre el espacio público no tienen una connotación exclusivamente física, sino que es preciso evaluar el contenido social y cultural del uso de los espacios. Una estrategia de ciudad, por su parte, debe necesariamente incluir los principales elementos de la estructura y la dinámica del territorio urbano, es decir los elementos básicos del modelo territorial.

Indicadores Urbanos
El Programa de Gestión Urbana para América Latina y el Caribe-Hábitat Naciones Unidas preseleccionó a Rosario junto a otras cuarenta ciudades para formar parte de un Programa Regional de Indicadores Urbanos. Como resultado de este convenio de cooperación, se desarrolló un sistema de monitoreo de la gestión de la ciudad en la Oficina de Coordinación del Plan Estratégico Rosario. El trabajo fue presentado a UNCHS-Hábitat en agosto de 2000.
A mediados de 2001 Rosario recibió la designación de Observatorio Urbano Local, por ser participante activo del Programa de Observatorio Urbano Global, de UNCHS-Hábitat.
Como resultado de esta experiencia, la Municipalidad elaboró un instrumento para el monitoreo y la evaluación del estado de la ciudad de Rosario en cuanto al grado de cumplimiento de planes de acción y objetivos, basado en la estrategia de ciudad propuesta.
Como criterio de selección de los indicadores para el sistema en Rosario se tuvieron en cuenta, principalmente, aquellos del Sistema de Indicadores Urbanos de Naciones Unidas, para poder tener parámetros comparables con otras ciudades de la red del Observatorio Urbano Global.
Desde ese momento se calcularon periódicamente 54 indicadores cuantitativos y 9 datos cualitativos, que intentan examinar el desarrollo de las políticas urbanas destinadas a enfrentar la pobreza, propiciar la equidad de género, asegurar la vivienda, mejorar el medio ambiente, fortalecer el desarrollo económico, promover la gobernabilidad participativa y la cooperación internacional.
Para la recolección de la información necesaria para la construcción de los indicadores se cuenta con una extensa red de provisión de datos integrada por más de cincuenta fuentes compuestas por organismos públicos y privados, empresas de servicios, fundaciones, cámara de empresarios, centros de investigaciones universitarios, entre otras.
Los indicadores, además, pueden ser georreferenciados, como por ejemplo aquellos cuya fuente de información es el Censo Nacional de Población y Vivienda, que permiten elaborar mapas a partir de los datos de los radios censales. El Sistema de Indicadores Urbanos para Rosario cuenta con 11 indicadores mapeados, como los de ocupación y tenencia de la tierra, hacinamiento, acceso al agua, y vivienda inadecuada, entre otros.
La posibilidad de contar con un sistema de indicadores que instale el hábito de medir e interpretar los datos crea conciencia entre los actores de la necesidad e importancia del monitoreo de los avances y retrocesos de los proyectos urbanos. Además, se constituye en un soporte para los actores locales en la medida en que brinda una respuesta concreta a las demandas de información calificada de investigadores, analistas e instituciones representativas del ámbito local. De esta forma se contribuye también a la transparencia en la gestión local, brindando una herramienta para el control de las políticas.

Lecciones aprendidas

Una ciudad se construye en períodos largos; no de un día para otro. Es un proceso de acumulación lento; por eso hacen falta planes que tengan un fuerte sustento. También un fuerte consenso de los diversos sectores políticos de una región, de una comunidad, pero, además, un fuerte sustento social, económico, de las instituciones y de los sectores reales de la vida de una ciudad. Por eso necesitamos hoy una planificación participativa y abierta.
Esto es, en definitiva, la característica y los atributos de lo que se ha dado en llamar la planificación estratégica. En la ciudad de Rosario se hizo una primera experiencia que fue exitosa desde nuestro punto de vista, que permitió un avance muy importante.

El proceso de planificación estratégica en Rosario permitió:
•La construcción de una visión de la ciudad o, lo que es lo mismo, un modelo de futuro posible y deseable de la ciudad y de la región, consensuado por los actores locales.
La identificación de temas críticos y orientaciones estratégicas de intervención.
El desarrollo de los proyectos clave, emblemáticos o motorizadores del desarrollo económico, social y cultural de la región.
Un posicionamiento de la ciudad sobre el tipo de desarrollo económico, social y ambiental
La proyección de la ciudad en la región, el Mercosur y el mundo.
Se aprendió además que más allá de la formulación del plan, que puede convertirse en un interesante menú de buenas intenciones, se debe avanzar a una gestión estratégica. La gestión estratégica de una ciudad es aquella que canaliza la coordinación y cooperación entre los actores locales; es decir entre las personas o grupos de personas que tienen capacidades para transformar la ciudad, generando sinergias. Una gestión estratégica impulsa la realización de los principales proyectos emblemáticos o motorizadores de la estrategia urbana; y lo que es más importante: permite que se compartan algunos criterios y orientaciones y se aumente el conocimiento sobre las principales oportunidades del territorio y la sociedad local. La información, convertida en conocimiento es un factor clave para la innovación en la gestión pública.
Ahora bien, entre los límites de la planificación estratégica se puede señalar la tensión
permanente entre conflictos, consensos e intereses. La sociedad es en sí misma conflictiva y no se debe ignorar ni el conflicto ni la existencia de intereses de los actores urbanos. Por el contrario, deben identificarse con la mayor claridad posible los intereses de cada uno de los actores. Los intereses contradictorios permanecerán seguramente, pero se puede encontrar siempre una situación que permita construir consensos alrededor de algún proyecto común.
La tarea consiste en construir la unidad en la diferencia.
Por último, se debe señalar la necesidad de reflexionar críticamente sobre los consensos alcanzados, con la flexibilidad y apertura necesaria para reorientar el rumbo si fuera preciso, así como revisar de manera continuada la estrategia de desarrollo urbano identificada. La planificación estratégica y la constitución de redes de actores no son un punto de llegada, sino un punto de partida que abre múltiples caminos.

Desafíos futuros: Rosario, ciudad metropolitanaMuchas áreas urbanas han crecido de forma rápida sin coordinar adecuadamente la relación entre la ciudad central y un conjunto de urbanizaciones vecinas que van configurando potentes áreas metropolitanas. La ambición de crear ciudades más humanas también será consecuencia de la capacidad de diálogo de la ciudad con su entorno metropolitano, ya que los ciudadanos circulan y habitan ese espacio sin que sus rutas laborales, sociales o culturales estén reflejadas en las jurisdicciones administrativamente existentes.
Rosario es, precisamente, el núcleo central de una trama urbana más compleja, de escala metropolitana, que comparte con un conjunto de municipios y comunas vecinos. Temas como el transporte, la disposición final de los residuos, inclusive la posibilidad de abordar cuestiones más generales, institucionales en el caso de la autonomía municipal, o de algunas infraestructuras viales, no tienen solución razonable si son encarados desde las ópticas aisladas de cada una de las ciudades por separado.
La escala metropolitana se extiende inclusive mucho más allá de las localidades geográficamente contiguas a Rosario: se extiende por lo menos 70 u 80 kilómetros alrededor de la ciudad. Con la concreción del puente Rosario-Victoria se irá incorporando gradualmente una importante zona de la provincia de Entre Ríos.
El desafío futuro en materia de planificación estratégica para Rosario es trascender la escala de ciudad e instalar la perspectiva de Región Metropolitana como la escala fundamental desde la cual pensar no solamente la planificación, sino fundamentalmente las acciones, los proyectos, las iniciativas a encarar. Porque cada localidad tiene sus propios proyectos, sus propias aspiraciones. Todos queremos una ciudad con progreso económico, una ciudad con equidad donde las diferencias sociales se vayan achicando y donde se pueda generar la cantidad de infraestructuras necesaria para garantizar una buena calidad de vida al conjunto de los ciudadanos. Queremos servicios de calidad, pretendemos ciudades atractivas y acogedoras para los propios habitantes y también para los visitantes. Queremos ciudades que se destaquen por algo, que atraigan a gente de otros lugares, que se hagan conocer en la región, en la provincia, en el país. En definitiva no hay demasiadas diferencias entre lo que cada uno de nosotros pensamos y que refleja, además, lo que nuestras propias comunidades aspiran.
El tema es cómo logramos esos objetivos. Qué pasos, qué acciones, qué iniciativas debemos concretar hoy para que en un determinado plazo las comunidades de la región se acerquen al horizonte deseado. Por eso es fundamental para proyectar el crecimiento futuro encontrar en conjunto aquellas iniciativas que pueden motorizar el proceso desarrollo social y económico del conjunto de la región. Se trata en definitiva la elaboración de un Plan Estratégico Metropolitano.
En este sentido, ya existen antecedentes de iniciativas recientes que fueron ampliando el horizonte desde la ciudad a la región: la constitución de la Agencia de Desarrollo Región Rosario, vinculada al desarrollo económico regional; los proyectos del Programa de Grandes Aglomerados Urbanos, que convocaron a varias localidades del área metropolitana a desarrollar proyectos que involucran a más de una ciudad. Y en el ámbito mismo del PER, la firma del Acta de Acuerdo Metropolitano en noviembre de 2001, que significó la adhesión del gobierno provincial y de los intendentes y jefes de comuna del Área Metropolitana a apuntalar las iniciativas institucionales de carácter metropolitano y a buscar soluciones conjuntas a problemas comunes. Indudablemente, en estas iniciativas tenemos el germen de una planificación estratégica de escala más amplia, que combine la visión del presente y el futuro con la experiencia acumulada y las lecciones aprendidas.

Los requisitos para elaborar un Plan Estratégico Metropolitano son:
•Decisión política, es decir voluntad de los principales actores políticos de la región de transformar en conjunto la región Rosario.

•Un proceso profundo de reflexión y análisis: una tarea técnica que incorpore la participación de los especialistas como sustento técnico para saber encontrar las mejores alternativas, para poder identificar aquellas oportunidades fundamentales para la región.

Una metodología participativa que permita identificar las orientaciones estratégicas y concretar la formulación del Plan.
Entre las limitaciones más importantes se cuentan:

•La histórica fragmentación y superposición de jurisdicciones.

•La construcción de relaciones entre provincia y área metropolitana.

•Las tensiones entre municipios de muy diverso tamaño y signo político.

•La sospecha de imposiciones por parte de la ciudad central.

La tarea es compleja. Se trata de articular actores e intereses altamente diversos que nunca compartieron un espacio de planificación concreta. Se trata asimismo de construir confianza y generar relaciones intergubernamentales (hay quienes sostienen que no hay relaciones entre gobiernos, sino entre funcionarios que gobiernan diferentes unidades). Por eso es necesario ir primero hacia objetivos tangibles, avanzar gradualmente, aprender de la experiencia. Asumir la escala metropolitana permite potenciar recursos, superar históricos problemas y aprovechar oportunidades. Hoy el desafío es continuar hacia la construcción de la región- área metropolitana a través de proyectos concretos.

III. La reforma de la gestión localLos principios de la reforma: cambios propuestosFrente al agotamiento de las viejas formas estatales y de la relación Estado-sociedad civil, cualquier proceso de reforma o reingeniería de los procesos debe plantearse cuidadosamente no sólo los “cómo”, sino también “para quiénes” y “para qué”. Muchas reformas del Estado en los 90 fueron pensadas en forma aislada de objetivos consensuados socialmente, desde una óptica predominantemente gerencial.
En el caso de Rosario, la necesidad del rediseño del Estado local estuvo ligado a los objetivos de mejora colectiva que se planteaban desde la visión de la ciudad: Rosario, una ciudad con oportunidades de vida y de progreso para todos sus habitantes. Se planteó entonces un modelo de reforma “con orientación al ciudadano”, lo que significó considerar como sus pilares:
•La descentralización de competencias y decisiones buscando flexibilizar la organización.
•La gestión participativa donde los ciudadanos no sólo sean escuchados, sino que además puedan tomar parte en las decisiones de solución a sus propios problemas.
•La transparencia entendida como la capacidad de rendir cuentas, sobre la base de una información difundida democráticamente.
•La calidad en los servicios y procesos orientada a resolver mejor y de forma más ágil los problemas de la gente.

La capacitación de los recursos humanos como factor movilizador, que apunte a mejorar las capacidades para llevar adelante una gestión estratégica.
Esta reforma de la gestión local no se hace en unos pocos días. Implica una persistencia en el tiempo y una reflexión constante sobre los procesos, dado que implica una profunda transformación política y cultural.

Descentralización, una construcción colectiva
La descentralización municipal tiene tres objetivos fundamentales:
Acercar la administración a los ciudadanos para lograr una gestión más eficiente, ágil y directa.
Planificar y gestionar las políticas y acciones a escala del distrito, permitiendo desarrollar estrategias específicas para la realidad particular de cada zona de la ciudad.
Coordinar y articular el accionar de cada una de las áreas municipales en una gestión única a nivel del distrito.
La decisión de descentralizar la ciudad de Rosario tuvo su motivación en los innumerables problemas que ofrecía la modalidad centralizada para su administración, gestión y gobernabilidad. Influyeron en esta determinación el tamaño de la ciudad (extensión y número de habitantes), sus desigualdades socio-económicas y físicas, y la existencia de una centralidad muy fuerte y desequilibrante. La idea fue respetar lo que ya existía, y orientar el proceso a lograr un equilibrio territorial, superar las situaciones de depresión o deterioro y consolidar aquéllas que ya estuvieran consagradas.
La descentralización municipal no se entendió sólo como una reforma de carácter político administrativo.
Su implementación presentó excelentes oportunidades para comenzar a desarrollar acciones específicas tendientes a alentar algunos procesos básicos, tales como revertir los grandes desequilibrios, eliminar paulatinamente las carencias, potenciar las situaciones más favorables e impulsar nuevos desarrollos. El proceso de Descentralización y Modernización del Estado Municipal implica instalar un proyecto de ciudad a largo plazo, una nueva forma de gestión más eficaz, dando solución a los problemas comunitarios mediante un acercamiento del ciudadano-vecino al Estado.
Las pautas para el cambio que impregnaron el proceso descentralizador fueron:
•Visión estratégica en el manejo de la organización.
•Transparencia en la administración de los recursos.
•Esfuerzo para satisfacer la demanda de la población.
•Búsqueda de consenso para la toma de decisiones.

Cambio histórico: cómo fue el procesoLa descentralización es una herramienta de gran utilidad para otorgar eficacia a la gestión y concretar el acercamiento del ciudadano-vecino al Estado. Desde el inicio del proceso, en Rosario se impulsó un proyecto integral que no se agotara en los aspectos administrativos.
Se planteó además una clara referencia al proyecto global. En las discusiones de la planificación estratégica local, el Proyecto de Descentralización Municipal quedó consignado como uno de los proyectos estratégicos por sus consecuencias en la transformación de toda la ciudad. Se proyectaban importantes cambios en la estructura física y social derivadas de la aplicación de un nuevo modelo de administración y gestión descentralizado.
La descentralización impulsó, simultáneamente, el estudio técnico, riguroso y sistemático y las tareas de sensibilización y búsqueda de consenso de los actores involucrados en el proceso. Si bien existen importantes antecedentes internacionales en descentralización municipal que fueron tomados y estudiados por la gestión, se diseñó un modelo propio, ajustado a las necesidades locales y a las características distintivas de la ciudad.
Se inició reconociendo la necesidad de integrar a actores externos e internos, y de establecer una continuidad a lo largo de diversos períodos de gobierno que permitiera la subsistencia de los procesos a los potenciales y eventuales cambios que pudiera haber como resultado de los procesos electorales y democráticos de la ciudad y del país.
El plan de acciones para la efectiva puesta en marcha del proceso fue iniciado en enero de 1996, luego de la creación del programa de Descentralización y Modernización de la
Municipalidad de Rosario. A partir de allí se conformó la Unidad Ejecutora del Programa y se elaboró el Documento Base para la Descentralización de la ciudad. Durante los primeros meses de 1996, se trabajó en la delimitación de seis distritos, de acuerdo a condicionantes históricos, físico-formativos, socio-institucionales y económicos, relevando las necesidades y prioridades para cada zona. También se pusieron en marcha experiencias piloto de desconcentración operativa en el área de servicios urbanos y se definieron las funciones y servicios descentralizables. Se tenía en claro, por un lado, la indispensable capacitación del personal en las nuevas formas de trabajo y de gestión, y, por otro, en que era necesario descentralizar gradualmente los recursos indispensables para que el sistema funcione sin sobrecargas.
El proceso completo de descentralización municipal en Rosario se organizó abarcando cuatro grandes aspectos:
a) Una reorganización funcional u operativa, que se dio con la creación de un Área de Servicios Urbanos (ASU) en cada distrito. Las ASU fueron indispensables para la primera y original desconcentración de las tareas municipales vinculadas a las obras y servicios públicos de pequeña y mediana escala, para lo cual se hizo necesario formalizar algunas tareas. Por un lado, la organización de una cuadrilla de personal por cada distrito y por otro, la derivación del equipamiento e infraestructura necesaria.
b) Una reorganización administrativa, que se desarrolla con la habilitación de los Centros Municipales de Distrito.
En esta fase de la descentralización, se hizo necesario cumplir con los siguientes pasos: definición de las funciones y servicios municipales a descentralizar; clasificación y sistematización de la información a ser incorporada con la puesta en funcionamiento de cada centro mediante la utilización de una nueva tecnología informática; reordenamiento, capacitación y derivación del personal afectado, y seguimiento y control de gestión mediante el desarrollo de un proceso de mejora continua.
c) La redefinición de las políticas urbanas.
En este sentido se trabajó en precisar los lineamientos que debían seguirse en cada distrito para impulsar los procesos de transformación, con la concreción de los siguientes pasos: especificación de una política de localización de los Centros Municipales de Distrito, como proyectos de alto impacto en términos de transformación urbana, y elaboración de los Planes de Distrito formando parte del Plan Urbano y encuadrados en el Plan Estratégico de la ciudad.
d) La definición de un nuevo modelo de gestión.
Este modelo está asentado en dos cuestiones básicas. Por un lado, la implementación de mecanismos de información pública, para lograr una difusión constante de los distintos pasos desarrollados y de los avances alcanzados en cada etapa del proceso. Por otro lado, organizar canales reales y activos de participación ciudadana, para incorporar a la población, efectiva y directamente, en los procesos de evaluación, control y toma de decisión.

Consensos previos
En la experiencia de Rosario este complejo proceso implicó al menos dos ámbitos clave de decisión y consenso: intramunicipal y societal. En el ámbito intramunicipal se propuso instalar el tema en la agenda pública local municipal como prioritario. Se hizo necesario aumentar la comprensión de que su desarrollo podía constituir efectivamente un instrumento para encontrar soluciones para los problemas comunitarios. Fue importante, por una parte, una clara y firme manifestación de la voluntad política de instalar transformaciones de este tipo basada en la convicción compartida en el equipo de gobierno de la utilidad de aplicación de este instrumento. Por otra parte, era necesario tener un relevamiento del contexto que brindara cierta seguridad de que se había llegado al momento político y coyuntural adecuado para su lanzamiento e implementación. Se hizo imprescindible además asumir la necesidad de establecer las negociaciones entre los diferentes grupos, áreas y reparticiones de la Municipalidad, pues un proceso de descentralización significa “compartir espacios de poder”, para facilitar el proceso de toma de decisión, haciendo más eficiente la gestión. Fue necesario además, en este primer momento, reconocer las actividades previamente descentralizadas para integrarlas al proceso.
El segundo ámbito de decisión-consenso estuvo relacionado con la sociedad civil local, es decir en aquellas organizaciones, entidades y agrupaciones de vecinos y vecinos individualmente; porque de su aceptación e involucramiento depende en gran medida el éxito del proceso. Vale destacar en este segundo momento la identificación producida entre los vecinos y los distritos descentralizados.
En este proceso el componente político atraviesa los criterios, las opciones y por supuesto la decisión. La importancia de la política se fundamenta en el “llenado de contenido” de los programas locales, en darles un sentido: un “para qué” a determinadas acciones. La eficacia y la participación parecerían ser argumentos suficientes: eficacia en la prestación y gestión de servicios; participación como protagonismo de los vecinos y organizaciones territoriales en la iniciativa, actuación, gestión y evaluación de programas, para el Distrito o para la ciudad.

La reorganización territorial
La definición de los actuales seis distritos descentralizados constituyó un primer paso fundamental, ya que significó la determinación de una nueva organización territorial, que constituiría una base común para reordenar las políticas urbanas y sustentar un nuevo modelo de administración, planificación y gestión. Esta tarea se basó en un análisis y reflexión de carácter interdisciplinario que permitió actualizar, sistematizar y clasificar la información existente.
La organización distrital del territorio urbano no fue entendida como una nueva línea más de demarcación de territorios distintos, que se sumaría a las múltiples delimitaciones ya existentes. De haber sido así, se hubiera agregado fragmentación y superposición de acciones. Por el contrario, los distritos descentralizados se plantearon como un campo de aplicación de políticas integrales, una unidad territorial que sirviera como escenario para ordenar y establecer un cuadro de prioridades, incorporando a los distintos actores sociales, individualmente o en sus diferentes formas asociativas, comprometiéndolos con un proyecto de transformación para cada sector que se integre al proyecto global de toda la ciudad.
La definición de una nueva organización territorial basada en la delimitación de distritos implicó también ordenar las actuaciones en distintas escalas, determinando ámbitos de gestión menor, para poder redefinir las políticas públicas, estableciendo el rol que debe cumplir cada una de estas partes en la estructura de la ciudad. Se trata no sólo de un ejercicio de conocimiento o verificación de una situación vigente, sino fundamentalmente de la definición de objetivos basados en proyectos o de transformación.
Cada distrito se transforma así en una unidad de planificación, donde se pueden desarrollar proyectos que se constituyan en motor de una transformación y que sirvan de factor de cohesión.
Las zonas debían ser definidas a partir de un conjunto de variables e indicadores físicos, políticos, sociales, históricos, culturales y económicos que al ser interrelacionados en su conjunto delinearon los nuevos ámbitos de gestión que generarían nuevas centralidades en el espacio urbano de Rosario. Desde esos nuevos espacios, el gobierno municipal podría primero planificar, gestionar, controlar y evaluar su propio accionar, y luego, también, impulsar sistemáticamente la participación de los vecinos.
La tarea de establecer estas zonas de gestión (los distritos descentralizados) fue una de las acciones fundantes del proceso, en el sentido de que marcó luego otras acciones y etapas.
Se logró la concreción de la misma a través de un convenio entre la Municipalidad y la
Universidad Nacional de Rosario, con equipos de las facultades de Ciencias Económicas, de Ciencia Política, y de Arquitectura, los cuales trabajaron en conjunto con el propio Equipo de Descentralización del Municipio.
Se contó entonces no sólo con una propuesta de organización distrital, sino con un completo relevamiento de las necesidades de cada uno de los distritos definidos, lo que permitió a la gestión municipal decidir adecuadamente la infraestructura y los recursos a asignar en cada Área de Servicios Urbanos y en cada Centro Municipal de Distrito. Con un detalle preciso del conjunto de necesidades a nivel de infraestructura, servicios públicos, salud, acción social y cultura, se efectuó una grilla de prioridades de cada zona y un análisis comparativo entre las mismas a fin de ajustar criterios de equidad en la asignación de recursos. Constituyó una experiencia interesante la constitución de equipos mixtos integrados por funcionarios políticos y técnicos de la gestión municipal y profesionales locales, así como el enriquecimiento del trabajo participativo con representantes de organizaciones de la sociedad civil y de vecinas y vecinos de los barrios.

El diseño de la gestión descentralizada
Una vez definida la zonificación, se integraron equipos ínter áreas municipales, novedad que también ayudó a impulsar la descentralización, con el objetivo de ir enriqueciendo, haciendo más eficiente el proceso e imprimiéndole una dirección única y coherente en todos sus aspectos: definición de los servicios y funciones descentralizables; diseño, instalación y equipamiento de los Centros Municipales de Distrito (CMD); diseño del modelo administrativo contable de los Centros; concreción de convenios de cooperación con organizaciones no municipales; análisis, diseño y desarrollo de los procesos informáticos.
¿Cuáles competencias, funciones y servicios que históricamente habían venido gestionándose centralizadamente había que descentralizar y hasta qué nivel desconcentrar?
El criterio organizador adoptado entonces para guiar todo el proceso posterior fue el siguiente: todo lo que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse a un nivel superior.
Se estableció también que las funciones y servicios que se descentralizaran debían ir acompañados siempre de la capacitación correspondiente del personal de las ASU y los CMD, que sería en cada caso, la cara visible de la descentralización. Las tareas centralizadas serían principalmente, a partir de estos cambios, el diseño y la supervisión de los procesos, las reglamentaciones y programaciones de carácter general, así como las obras y proyectos a escala de ciudad.
Para definir las funciones y servicios que debían ser descentralizados se identificaron los trámites administrativos que se trasladarían a los CMD, se elaboró el plan de rediseño de los circuitos administrativos, se implementó un plan de selección y capacitación del personal que se trasladaría a los CMD, y se definió la estructura definitiva de estos centros.
Para seleccionar los trámites que se derivarían a los CMD, se contemplaron en primer lugar aquellos que estaban informatizados o que lo estarían en poco tiempo y dentro de ellos se tomaron como prioridades los que concentraban gran afluencia de público y los que realiza el vecino en forma personal. Luego se fueron incorporando aquellos trámites manuales que complementaban a los anteriores o que permitían agregar funcionalidad a las oficinas y eran factibles de resolver con los medios de información disponibles.
Además, se determinaron tres niveles de resolución de los trámites:
Descentralizables: los que se resuelven íntegramente en el CMD
Semi- descentralizables: los que se reciben en los CMD y se resuelven en el área central.
No descentralizables: los que no se justifica descentralizar o no se puede hacerlo por impedimentos tecnológicos, porque son resueltos por personal con una capacitación muy específica que no se puede trasladar al CMD; o por problemas legales.

El circuito administrativo debió ser rediseñado dada la complejidad adquirida por los circuitos administrativos a lo largo del tiempo y para no repetir la estructura burocrática del área central en el CMD. La idea fue dotar a cada CMD de la mayor cantidad de funciones y servicios municipales e incorporar otros organismos públicos y privados a fin de crear estructuras eficaces y útiles, siguiendo los requerimientos de cada distrito.

Calidad en la gestión/modernización¿Qué significa modernizar la estructura municipal? Significa reemplazar en forma gradual pero sistemática un estilo de funcionamiento del Municipio poco eficaz y que mira hacia adentro por otro, eficiente y con mayor vocación de servicio al ciudadano.
Modernizar la estructura municipal significa en definitiva ser capaces de percibir y responder a las nuevas demandas ciudadanas; acercar, simplificar y hacer más transparentes las acciones del municipio, con servicios más eficientes y con una distribución de recursos más equitativa.
Modernizar no es simplemente cambiar máquinas de escribir por computadoras, o utilizar las virtudes del gobierno electrónico. Se requiere un cambio de cultura para reemplazar el viejo expediente que recorre escritorios por el archivo que recorre redes informáticas. Pero la verdadera modernización sólo es posible si a la tecnología digital le agregamos la tecnología de gestión que nos permita, en forma cotidiana y persistente, modificar pautas culturales y rediseñar procesos administrativos. La clave es tener presente el para qué de la modernización: modernizar no es un fin en sí mismo. El tema es hacer ágil y simple la respuesta del estado a través de sus servicios a los ciudadanos.

El diagnóstico que definió la necesidad de la modernización en Rosario
La política de modernización de la estructura del Municipio fue prioritaria en una estructura diseñada a fines del siglo pasado, que involucra a 9.000 agentes, encargados de garantizar la prestación de los servicios municipales a un millón de ciudadanos que habitan un territorio de 180 kilómetros cuadrados.
El aparato burocrático municipal durante décadas se había mantenido inmutable. Esta organización, además de ser antigua, rígida y pesada, se había comenzado a tornar además poco transparente. Las transformaciones parciales que en algunas etapas pretendieron imponérsele fueron retrotrayéndose a su estado original como consecuencia del paso del tiempo, el agobio de funcionarios o la tremenda fuerza de la costumbre administrativa.
Fue necesario entonces modificar sustancialmente el contexto en que se hallaba inserta esa estructura administrativa para que el Estado municipal pudiera comenzar a romper la inercia de la oferta de un mecánico menú de respuestas a las demandas de la sociedad rosarina.
Además, con las extraordinarias transformaciones producidas en el mundo de los servicios al ciudadano, especialmente a nivel de imagen, tecnología informática y comunicaciones, la anquilosada estructura municipal se colocó en el centro de las críticas de los vecinos. No escapó a estos problemas el resto de las estructuras estatales, pero el nivel municipal, seguramente por su proximidad a los vecinos, estuvo rindiendo un examen más exhaustivo y profundo. Era evidente que la estructura municipal no había producido las modificaciones necesarias para adaptarse a nuevos tiempos en los que, lejos de estructuras rígidas, dominaban el cambio y la incertidumbre.
Ese fue el diagnóstico y esos los tiempos que exigían un nuevo tipo de respuesta a las demandas de los ciudadanos. Exigían, en definitiva, generar un nuevo estilo de gestión de los asuntos municipales.

Los alcances de la estrategia de modernización
La estrategia de modernización del Estado municipal de Rosario ha sido definida por sus impulsores como: focalizada, gradual, sistemática y consensuada.
Focalizada, porque si bien el objetivo final es transformar la estructura burocrática municipal en su totalidad, se decidió comenzar por áreas clave. Se priorizaron en consecuencia las áreas de alto impacto en atención al público, las vinculadas a los proyectos estratégicos de la gestión.
Gradual, porque supone una estrategia a largo plazo, que debe ser implementada por etapas.
Sistemática, porque requiere un método riguroso de aplicación. No se define al azar o de acuerdo a necesidades coyunturales.
Consensuada, porque requiere un acuerdo entre actores, dentro de la propia estructura municipal y con los actores de la sociedad civil.

El desarrollo de la política de modernización no es lineal. Encuentra a su paso obstáculos, resistencias y escepticismo. El único remedio para superar estos males es la firme decisión política de persistir en el intento. Más allá de ello, el proceso permite el replanteo de la relación entre los funcionarios y agentes municipales y los vecinos de la ciudad. Se ha logrado cambiar –en amplias áreas de la administración– una tradición negativa respecto de la predisposición para atender a los vecinos en las dependencias municipales. La modernización permite oxigenar el estilo de respuesta de las reparticiones estatales hacia el ciudadano que ha sido clásico en Argentina.
La clave es que no exista otra prioridad para un agente o un funcionario del Municipio que atender del mejor modo posible los requerimientos de un vecino. Esta es también una forma de democratizar la gestión y legitimar los cambios. La modernización debe ser en este sentido un fabuloso instrumento para luchar de lleno contra la cultura compartimentada y fragmentada en las dependencias municipales. Ese es el camino: la transformación de la estructura municipal es un tema clave para conseguir transformaciones en toda la ciudad.
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El Proceso de Mejora de ContinuaEn este camino, a principios de 1999 se formalizó el llamado Proceso de Mejora Continua para los Centros Municipales de Distrito que tiene como meta garantizar que la forma de trabajo para todos ellos sea la misma. De este modo se genera documentación fácilmente comprendida por todos los responsables de las múltiples áreas involucradas, y se posibilita su participación activa y eficiente en la formulación de propuestas. Se persigue así una gestión de calidad.
La idea fue, como se dijo antes, dotar a cada CMD de la mayor cantidad de funciones y servicios municipales e inclusive incorporar otros organismos públicos o privados, a los efectos de crear estructuras eficaces y útiles.
La implementación de un proceso de mejora continua sólo es posible con la participación y el compromiso de todo el personal y directivos involucrados. Sin embargo, es vital para que este proceso tenga éxito la existencia de un equipo de personas que lo coordine. Desde esta coordinación sistemática se controla la calidad de los servicios existentes y se consideran las posibles modificaciones o la incorporación de un nuevo servicio, con la interacción conjunta del área central de la Municipalidad a la cual pertenece el servicio.
En términos de evaluación de necesidad y satisfacción, cliente-calidad, debe testearse la percepción de la comunidad y el cliente interno. La consulta permanente a la comunidad permite rectificar y rediseñar los procesos administrativos. Periódicamente se evalúa el funcionamiento de los CMD, se planifican acciones inmediatas asignando recursos necesarios para llevarlos a cabo y se informa el estado de los proyectos en curso.
Los objetivos del Proceso de Mejora Continua son: consolidar y mejorar el funcionamiento administrativo y de servicio al vecino en los CMD, estandarizar acciones y procedimientos, formalizar una única relación con las áreas centrales, y cuantificar la mejora obtenida, evaluando sistemáticamente los resultados.
Un proceso es un conjunto de actividades para obtener un servicio o un producto que satisfaga al cliente interno (empleado) y al cliente externo (vecino). Puede ser desde la modificación de un trámite a la incorporación de un puesto de autoconsulta o instalación de la Internet en el CMD.
Para implementar un proceso nuevo siempre se trabaja en equipo: personal involucrado con el nuevo proceso, directivos del CMD y representantes de las direcciones centrales si es que el nuevo proceso depende de otra dirección.
Implementar un nuevo proceso requiere definir un programa de actividades; disponer de los recursos humanos y económicos necesarios; organizar al personal que participará en el nuevo proceso, capacitándolo si así se requiere; documentar todo lo relativo al nuevo proceso; generar un compromiso auténtico y duradero de todo el personal involucrado; definir indicadores que permitan evaluar si el proceso se está desarrollando acorde a los valores esperados.
La evaluación periódica de los procesos permite tener permanentemente procesos de mejora continua.
Por su parte, cuando se detecta un proceso con anomalías o una posible mejora a realizar en un Centro siempre se verifica y se compara con lo que sucede en los otros.
Todos los trámites que se realizan en los CMD están documentados en la Intranet (red
Municipal); allí se encuentran los requisitos, lugares de pago, monto de sellados y formularios a utilizar, y un llamado “cursograma”, con el detalle del procedimiento a realizar para llevar a cabo el trámite.
De esta manera la Intranet constituye la principal herramienta de consulta para el personal (todos tienen acceso) de toda la Municipalidad, un verdadero manual de procedimientos.
La actualización de este manual digital es permanente; cada agregado o baja de un trámite o cambio en algún requisito se graba inmediatamente en la base de datos.
Los objetivos de este manual son que tanto el CMD como el resto de las áreas municipales manejen un lenguaje común y único; que estén documentados todos los trámites y sus procedimientos administrativos; disponer de una base de datos unificada, un repositorio único de información, referenciado y conocido por todos los involucrados, y tener una base para realizar las auditorías y controles internos y externos
Es necesario evaluar periódicamente los procesos para detectar anomalías y posibles mejoras. Se debe verificar que todas las áreas y el personal conozcan las versiones actualizadas de los procedimientos.
Un sistema de información eficiente es una herramienta esencial para trabajar con calidad ya que permite una mejor comunicación, facilita operaciones y permite la toma de decisiones.
Una herramienta para evaluar resultados es el sistema de turnos usado en los CMD. La alta gerencia obtiene los datos necesarios para la correcta, confiable y efectiva toma de decisiones, obteniendo al instante un monitoreo de toda la actividad que se está realizando en el centro, lo que le permite redistribuir recursos humanos y tecnológicos, logrando una eficiente atención ya que el vecino espera el menor tiempo posible para resolver sus trámites. Además de contar con gran cantidad de estadísticas sobre cantidad de trámites resueltos, tiempos de resolución, distintos estados por los cuales pasa un trámite, gráficos de valores máximos, mínimos, promedios, desviaciones, totales y porcentajes.
Es necesario, además, analizar, proponer e implementar soluciones para problemas detectados y sugerencias recibidas. Para ello un instrumento útil es la definición y medición sostenida de indicadores de gestión. Conocer el grado de satisfacción del cliente que concurre a los CMD constituye una necesidad fundamental para el monitoreo de lo realizado y el planteo de nuevas metas en el Proceso de Mejora Continua.
Indicadores Internos: El objetivo de los indicadores elaborados consiste en dar cuenta de la producción de los Centros de Distrito, estableciendo comparaciones entre los que hasta ahora están habilitados, y señalando a su vez las tendencias que se delinean en el mediano y largo plazo. Estos indicadores se obtienen del sistema de gestión para la atención de turnos.
Indicadores Externos: El relevamiento cuatrimestral consiste en medir el grado de satisfacción de los vecinos con los servicios brindados por el Centro Municipal de Distrito.
Las encuestas al vecino son la herramienta fundamental y la información así obtenida constituye una vía correcta para testear la percepción de la comunidad sobre determinados aspectos que atañen a la marcha del proceso. El punto clave es lograr establecer un nexo entre los ciudadanos y la gestión, una relación en la cual se verifique el ida y vuelta entre los diversos actores sociales y los entes administrativos. Los indicadores externos se obtienen a partir de una encuesta que se realiza cuatrimestralmente a una proporción de los usuarios de los Centros Municipales de Distrito. Entre otras, pueden destacarse algunos sentidos que integran esos sondeos: calidad de atención de los empleados, tiempo necesario para cumplimentar el trámite, capacidad de respuesta a los reclamos, conocimiento sobre la existencia de servicios, grado de conocimiento y apropiación de mecanismos de participación ciudadana.

La reorganización y sistematización de la información
La estrategia de actuación en la ciudad debe vincularse con la reorganización y sistematización de la información. En esta tarea fue imprescindible el trabajo de reacomodamiento y clasificación de la información disponible en el ámbito municipal y en otras reparticiones, así como el establecimiento de códigos comunes entre las distintas oficinas técnicas municipales. Esto permite no sólo favorecer el diálogo y entendimiento mutuo, sino garantizar el traslado de información sin mayores inconvenientes y su utilización con distintos fines, sobre una misma base organizativa.
Si esta base puede compatibilizarse, por otro lado, con áreas vinculadas a las infraestructuras y servicios que se encuentran privatizadas o en proceso de privatización, se podría contar con la información necesaria para el desarrollo coordinado de diferentes proyectos en forma más fluida.
Disponer en cada nuevo Centro Municipal de Distrito de la información necesaria no sólo es un aspecto que contribuye a una mayor racionalidad y eficiencia en los servicios que se prestan, sino que se constituye en condición indispensable del mismo proceso descentralizador.
La tarea de diseñar y desarrollar el apoyo informático y de comunicación contempló dar respuesta instancias diferentes: el soporte informático debía garantizar el funcionamiento interno de cada CMD y su vinculación con el distrito respectivo; debía vincular eficientemente a los CMD con las áreas centrales y, finalmente, coordinar mecanismos de adaptación y comunicación con los demás organismos no municipales que brindasen servicios en los CMD.

Las Áreas de Servicios Urbanos (ASU)
Una de las acciones iniciales en el proceso de la descentralización fue la puesta en marcha de experiencias piloto de descentralización operativa.
Estas nuevas unidades involucraban de modo original a varias áreas del Municipio, todas ellas relacionadas con la prestación de distintos servicios operativos y trataban, en principio, de coordinar su accionar en un espacio físico definido. Eran los primeros ensayos de lo que, más tarde, sería la conformación de las Áreas de Servicio Urbano (ASU) en cada uno de los Distritos Descentralizados de la ciudad.
En estas unidades descentralizadas operativas (inicialmente se establecieron dos: una en el Distrito Norte y otra en el Sur) comenzaron a delinearse los primeros esbozos de lo que sería uno de los avances más importantes de todo este gran proceso: el cambio en la relación vecino-administración municipal.
Las ASU desarrollaron tareas operativas como mantenimiento de la vía pública, perfilado y abovedamiento de calles de tierra, nivelaciones de terreno, limpieza de basurales, desmalezamiento, limpieza de zanjas, bacheo, desobstrucción de cruces de calles, y otras tareas de pequeña o mediana escala de mantenimiento de espacios públicos.
La puesta en funcionamiento de estas unidades descentralizadas operativas constituyó, sin dudas, un importante paso en el desarrollo del programa. Las unidades que se pusieron en funcionamiento tenían la capacidad de prestar una serie de servicios de mantenimiento urbano de pequeña y mediana escala a través del trabajo conjunto y coordinado de cuadrillas operativas, cuyas tareas antes se encontraban fragmentadas en diversas áreas del Municipio. Sus objetivos fueron: coordinar las acciones operativas de los distintos organismos municipales que actúan en mismo ámbito territorial, atender las demandas concretas de los vecinos de manera cercana y participativa, aumentar y mejorar los servicios haciendo más ágil su prestación, y llevar adelante como un ensayo previo de algo que, en el futuro cercano, se extendería a toda la ciudad.
La posibilidad de poner en marcha esta experiencia piloto responde a la gradualidad del proceso. De este modo, se pudieron ir generando las condiciones para que en el futuro esquema completo de los CMD y de las ASU se estandarizaran procesos, mecanismos, sistemas de información; se diseñaran procesos de capacitación a los empleados y encargados del contacto directo con vecinos así como la necesidad de que se establecieran todos los ajustes necesarios frente a los primeros resultados concretos y palpables que se iban obteniendo de cada una de las experiencias.
Las ASU son una de las primeras referencias concretas que los vecinos de Rosario tienen del proceso de descentralización. A partir de su funcionamiento se acortaron los tiempos de respuesta y se ha logrado sustituir al expediente como único medio de contacto del vecino con la administración. Actualmente se encuentra en funcionamiento el esquema completo, que se coronó con la creación del ASU para el Distrito Centro en 2004.

Los Centros Municipales de Distrito
En la ciudad de Rosario, un Centro Municipal de Distrito (CMD) tiene las siguientes características:
Es un centro administrativo y de servicios, que facilita la resolución de trámites y la prestación de servicios públicos.
Es un centro comunitario, que da cabida a una multiplicidad de programas y actividades administrativas, de servicios, de desarrollo social, cultural, productivo.
Es un centro de coordinación entre las diferentes áreas municipales para ese territorio particular.
Es un centro de participación ciudadana, lugar de encuentro entre las distintas organizaciones o entidades barriales.
En estos centros se facilita la coordinación de las políticas que, para cada distrito, llevan adelante las áreas del Departamento Ejecutivo Municipal (secretarías de Gobierno, Hacienda, Planeamiento, Producción, Promoción Social, Salud, y Cultura, entre otras) para impulsar los procesos de transformación de los distintos sectores de la ciudad hacia el equilibrio territorial.
Los centros facilitan la participación ciudadana; son lugares de encuentro y debate de las organizaciones y entidades barriales para canalizar las múltiples inquietudes de las vecinas y los vecinos interesados en el desarrollo de cada sector de la ciudad. Cumplen una función preponderante en la organización y el desarrollo del Presupuesto Participativo Municipal.

Cada Centro Municipal de Distrito incluye las siguientes áreas:
Dirección General
Área de Servicios Administrativos y Complementarios
Área de Desarrollo Urbano
Área de Desarrollo Social y Cultural
Los CMD son espacios comunitarios donde se desarrolla una multiplicidad de programas y actividades. El Área de Servicios Administrativos incluye oficinas de Atención al Vecino, Mesa General de Entradas, Catastro y Obras Particulares, Registración e Inspección, Tránsito y Tribunal de Faltas, y Finanzas; el Área de Desarrollo Urbano coordina tareas con las secretarías de Planeamiento, Obras Públicas y Servicios Públicos, incluyendo una oficina especial para el Servicio Público de la Vivienda; el Área de Servicios Socio Culturales y de Salud articula todos los recursos y servicios de esa naturaleza con que cuenta la Municipalidad para el Distrito. También se destaca la existencia de otras empresas y reparticiones dependientes de otros niveles del gobierno (nacional o provincial), así como empresas privatizadas de servicios (Registro Civil, Administración Provincial de Impuestos, Empresa Provincial de la Energía, Aguas Provinciales de Santa Fe, Litoral Gas y Banco Municipal de Rosario).

La posibilidad de resolver gran parte del circuito de trámites a nivel local de cada distrito responde también a una intención de redistribución más equitativa de los servicios y equipamientos en toda la ciudad, del mismo modo que la desconcentración operativa de servicios urbanos de la administración municipal. Unir estas dos cuestiones constituye un importante desafío para el desarrollo de una gestión descentralizada.
Por otro lado, la actuación en una escala menor implica un acercamiento de la administración a los ciudadanos, permitiendo un diálogo más fluido con los distintos actores sociales, a los efectos de recoger las demandas específicas y asumir el compromiso de una labor conjunta para, paulatinamente, solucionar los problemas prioritarios en cada parte de la ciudad.
Para el diseño del modelo administrativo contable de los CMD se trabajó siempre sobre la premisa de idear una estructura de carácter simple con mínima especialización funcional y atenuada división jerarquizada. Se tuvo especial cuidado en no promover la creación de grandes aparatos burocráticos y de no repetir la misma estructura central en cada CMD. No se trata de crear nuevas municipalidades en cada distrito sino de acercar la Municipalidad a los vecinos. No cabe repetir errores y viejos vicios de estructuras obsoletas y paralizantes a la hora de responder a nuevos desafíos.
Los edificios de los CMD, por su parte, están ubicados en una posición estratégica, fácilmente identificables en cada distrito, de carácter simbólico y representativos de un uso público-institucional. Cada edificio tiene su particularidad. En algunos casos se trabajó con la recuperación de inmuebles de valor patrimonial (Distritos Norte y Centro). En otros se destaca una fuerte apuesta a la renovación urbana del sector donde se hallan ubicados (Distritos Oeste y Sur). Se combinó además la participación de arquitectos locales a través de la realización de concursos (Distrito Noroeste y proyecto Distrito Sudoeste) con la incorporación de arquitectura de firma (el edificio del Distrito Sur fue diseñado por el arquitecto portugués Álvaro Siza, y el del Distrito Sudoeste por el arquitecto César Pelli).

La respuesta al ciudadano:
Oficina de Atención al VecinoLa administración pública se ha convertido en buena medida en algo incomprensible para el ciudadano común. Con el fin de superar este aspecto crítico de las relaciones entre administración y ciudadanos, abriendo la administración a los vecinos, se consideró conveniente impulsar el desarrollo de oficinas únicas especializadas en atender sus requerimientos. Esta iniciativa se denomina Oficina de Atención al Vecino.
Su principal objetivo es responder a las consultas de los ciudadanos y administrar sus reclamos, principalmente mediante la atención telefónica. Los reclamos ingresados se gestionan vía comunicación informática con la repartición ejecutora, quien responde por la misma vía acerca de la validez o invalidez de los mismos y su fecha probable de resolución.
Se concluye con la devolución a los vecinos, por vía telefónica, de la respuesta remitida por las reparticiones ejecutoras, compulsando en esta oportunidad el grado de satisfacción obtenido.

Convenios de cooperación con organizaciones no municipales
A fin de convertir a los CMD en organismos útiles para la resolución integral de las problemáticas de los vecinos, y no sólo de los servicios municipales, se cursó una invitación formal a organizaciones públicas no municipales y a entidades o empresas privadas prestadoras de servicios para que instalaran dependencias o agencias desde las cuales brindar sus servicios en cada uno de los CMD.
Es así que en la actualidad en cada CMD puesto en marcha el Banco Municipal de Rosario, Aguas Provinciales de Santa Fe, Litoral Gas, la Empresa Provincial de la Energía, el Registro Civil y la Administración Provincial de Impuestos prestan de manera sostenida sus servicios y brindan la posibilidad a los vecinos de realizar allí también sus trámites.

Profesionalización y capacitación del personalUna de las premisas acordadas en el diseño de la descentralización fue evitar que el proceso provocara el aumento del personal existente en el Municipio. La apertura de las nuevas unidades de organización CMD y ASU no debía implicar la incorporación de personal nuevo, sino que el grupo de agentes debía surgir de una redistribución de los empleados y técnicos que ya pertenecían a la planta de personal de la Municipalidad.
Un obstáculo a superar era el distanciamiento del aparato municipal de la ciudad con los ciudadanos. Los vecinos juzgaban a la mayoría de las dependencias municipales con cierto escepticismo. Por tanto, en un proceso de descentralización y modernización del Estado, también en este punto se debió producir una intervención que permitiera la adaptación a los nuevos tiempos y que impulsara una completa transformación de las estructuras administrativas municipales, para devolver al ciudadano la imagen de una administración ágil, eficiente, eficaz y cercana al vecino.
Se puso mucho énfasis en generar espacios de capacitación que permitieran no sólo introducir herramientas nuevas y tecnologías modernas sino, sobre todo, trabajar sobre la transformación de las pautas culturales de agentes y funcionarios. Desde el gobierno local se destacaba la importancia que revestían en este proceso de modernización las tecnologías informáticas y de comunicaciones, pero también se reafirmaba que estos procesos debían ir de la mano con cambios culturales en la organización para poder arribar a buen puerto.
Así y en el marco de una estrategia focalizada, gradual y consensuada, se jerarquizó el desarrollo integral de recursos humanos en aquellas áreas que estaban siendo objeto de modernización. A través de un convenio de cooperación con el Centro Nacional de la Función Pública Territorial de Francia (organismo encargado de la capacitación de agentes municipales en ese país) se introdujo la metodología de Ingeniería de Capacitación.
Los responsables de capacitación locales, diseñaron los dispositivos necesarios para cada nueva etapa y tuvieron a su cargo los primeros procesos de reclutamiento, selección y capacitación de los agentes vinculados a los nuevos proyectos de la gestión.
En la mayoría de los casos, estos dispositivos de capacitación abordaron tres aspectos bien definidos:
1) Capacitación en atención al vecino.
2) Desarrollo personal y creatividad.
3) Capacitación específica para el puesto.

Capacitación informática.Para toda esta amplia tarea de capacitación y según del dispositivo que se trate, se planificó la capacitación en coordinación con distintas organizaciones especializadas en la temática, las cuales proveían recursos humanos y materiales necesarios para cada caso. En general, los trabajos se abordaron en conjunto con la Escuela Superior de Administración Municipal, la Universidad Tecnológica Nacional, la Universidad Nacional de Rosario y el Instituto Federal de Administración Municipal.
Por un período de tres años, desde 1996 hasta 1999, casi 1.700 agentes municipales recibieron la capacitación informática básica (manejo de los procesadores de texto, planilla de cálculo y navegadores adoptados por la gestión), y en lo que respecta a la capacitación para la atención personalizada del vecino la recibieron en el mismo lapso de tiempo unos 400 agentes cuya tarea se desempeñaba en contacto con el público; mientras, cerca de 2.500 recibieron algún otro tipo de capacitación específica para su puesto de trabajo.
La selección y capacitación de los recursos humanos para cada CMD se realizó en íntima relación con el relevamiento de necesidades y prioridades de cada distrito, así como de la delimitación de competencias, funciones y servicios a descentralizar.
Inicialmente se realizó una convocatoria a inscripción voluntaria del personal municipal, a efectos de seleccionar entre los postulantes quiénes serían los elegidos para trabajar en la descentralización. Una vez definidos los puestos a cubrir y la descripción de las tareas a realizar en cada caso, se llevó a cabo un análisis de aptitudes y perfiles profesionales del personal municipal interesado a través de entrevistas y pruebas de oposición, a fin de otorgar mayor transparencia y eficacia a los mecanismos de selección de los recursos humanos para la descentralización.
En la selección se dio prioridad a aquellos empleados que demostraban buena capacitación informática, desempeño polivalente, capacidad de trabajo en grupo, agilidad para responder a nuevas demandas, excelente trato con el público. Particularmente, se tuvo en cuenta a aquellos que habitaban en el mismo distrito para el cual se había hecho la convocatoria.

Fechas clave en el proceso de descentralización de la ciudad de Rosario5 de enero de 1996. Creación del Programa de Descentralización y Modernización de la
Municipalidad de Rosario (Decreto Nº 0028).
21 de agosto de 1996. Delimitación de distritos para una gestión descentralizada, como resultado de un Convenio de Cooperación Técnica entre la Municipalidad y la Universidad Nacional de Rosario.
4 de noviembre de 1996. Inauguración del Área de Servicios Urbanos, Distrito Norte (la primera de las cinco áreas puestas en funcionamiento para la descentralización operativa).
10 de octubre de 1997. Inauguración del Centro Municipal Distrito Norte Villa Hortensia.
12 de febrero de 1999. Inauguración del Centro Municipal Distrito Oeste Felipe Moré.
3 de agosto de 2002. Inauguración del Centro Municipal Distrito Sur Rosa Ziperovich.
Agosto de 2005. Plazo estimado para la inauguración del CMD Centro.
Octubre de 2005. Plazo estimado para la inauguración del CMD Noroeste.
Abril de 2006. Plazo estimado para la inauguración del CMD Sudoeste.

Descentralización operativa, administrativa y política
Se considera la existencia de tres niveles de descentralización:
Desconcentración, cuando se limita la delegación a acciones y decisiones administrativas sin delegación real de decisiones autónomas.
Delegación, cuando se transfieren sólo algunos poderes y decisiones al nivel local.
Y, finalmente, devolución: cuando se confieren plenos poderes al nivel local, se le asignan recursos y se les otorga la facultad de decidir sobre programas y proyectos. Es la verdadera descentralización política; una política activa de descentralización.
Si bien estas categorías están pensadas principalmente para la descentralización de los gobiernos nacionales a los gobiernos locales y regionales, muchos de sus aspectos pueden ser aplicables a la descentralización municipal. Algunos procesos de descentralización municipal se limitan a la delegación de responsabilidades a unidades menores, sobre algún aspecto parcial de la gestión.
En el caso de Rosario, se encararon gradualmente tres aspectos básicos:
•La descentralización operativa, a través de la creación de las áreas de servicios urbanos, en una concepción mucho más integral de la cuestión urbana, incluyendo obras y servicios a escala distrital que antes se resolvían luego de atravesar muchos tabiques, en forma centralizada.
•La descentralización administrativa, como una de las funciones centrales de los Centros Municipales de Distrito, junto a la descentralización de servicios sociales y culturales.
•La descentralización política, reflejada en la creación de nuevas instituciones descentralizadas, ha dado origen a nuevas dinámicas y nuevas reflexiones, que seguramente no han finalizado, y que permiten cambiar el estilo de gestión, permitiendo profundizar la democracia a través de prácticas participativas. No sólo el Poder Ejecutivo ha impulsado procesos como el Presupuesto Participativo, sino que otros órganos del
Estado Municipal, como el Concejo Municipal, han llevado adelante durante 2004 una ronda de sesiones en cada distrito que fue posible gracias al avance del proceso descentralizador. Los espacios locales de los distritos se han convertido en un formidable escenario con cierta autonomía para concretar iniciativas sociales innovadoras
En todos los niveles se puede apreciar claramente la diferencia entre la política descentralizadora adoptada y una mera desconcentración. En primer lugar, cabe destacar que la motivación principal de la descentralización municipal no fue la económica. Es decir no fue un intento por reducir el gasto, sino que se produjo en el marco de modificaciones significativas, como un principio rector en la reforma del Estado local orientada a la calidad de los servicios y a mejorar la atención al ciudadano. Ambos procesos involucraron, además, la descentralización de los recursos económicos correspondientes y una autonomía relativa y coordinación permanente de las decisiones adoptadas en los distritos respecto del nivel central. En el desarrollo del proceso de descentralización hay un claro intento de compartir el poder con la sociedad civil local.

Lecciones aprendidas
Entre las enseñanzas del proceso se puede señalar que la descentralización y modernización del Estado local implican un giro de 180 grados en el modelo de gestión, que sólo puede ser sustentable con una transformación social y cultural que lo acompañe. Esa transformación debe abarcar desde el estilo de comportamiento de los funcionarios políticos, de los estamentos técnicos, personal administrativo y operativo de la municipalidad, y también de los propios ciudadanos. Implica un cambio de cultura que debe llegar a toda la estructura municipal y a los vecinos y vecinas de la ciudad. No es un proceso lineal, sino que implica avances y retrocesos, y, sobre todo, está sometido a grandes resistencias, ya que los cambios profundos nunca se dan sin conflictos.
Es muy importante destacar la dimensión territorial del proceso de descentralización. En
Rosario se ha podido comprobar que la descentralización hace visible el territorio. Se pasó de un viejo esquema donde los funcionarios decidían las acciones de gobierno encerrados en su gabinete a una nueva modalidad donde se observa a los funcionarios locales recorriendo el territorio. La información actualizada sobre recursos y necesidades de cada uno de los distritos y de los sectores diferenciados dentro del propio distrito permite una toma de decisiones mucho más responsable y adecuada a la realidad y a las percepciones de quienes habitan el territorio.
Por último, un proceso de descentralización a escala local es un proceso continuo. Nunca descansa, siempre debe replantearse y evaluarse. Algunos mecanismos de construcción de capacidades, que permiten este monitoreo permanente son:
Hacia adentro de la estructura municipal: capacitación en la tarea y motivación para la misma, reglas de juego transparente, mejora continua y planificación estratégica.
Hacia los ciudadanos: comunicación, información, educación para la participación, gran capacidad de escucha de las necesidades y demandas, y buena capacidad de respuesta.

Desafíos futuros
Se considera que el proceso de descentralización y reforma del Estado local en Rosario no es un proceso acabado, sino un proceso en marcha.
Al haberse elegido una estrategia gradual, a casi diez años de haberse iniciado el proceso el gobierno local se encuentra completando el conjunto de centros municipales de distrito, hitos emblemáticos en la descentralización municipal, que aunque no lo definen en su totalidad le dan una materialización concreta y contundente. Actualmente se encuentran en funcionamiento tres centros municipales (Norte, Oeste y Centro); se espera para el año 2005 la habilitación de dos nuevos (Centro y Noroeste) y para 2006 se coronaría el proceso con la habilitación del CMD Sudoeste. En este sentido, esta segunda y última etapa que se está transitando actualmente pone a prueba los postulados iniciales y pone en crisis nuevamente la estructura, ya que al completar la gestión descentralizada se rediscute necesariamente el rol de las áreas centrales en el proceso, que lejos de desaparecer asumen un rol de planificación, diseño y supervisión. Este es un primer desafío a asumir: considerar cómo será Rosario cuando la gestión esté totalmente descentralizada.

El segundo desafío es garantizar la sustentabilidad del proceso. Esto es sostener la motivación para que no decaigan los objetivos iniciales; que el gobierno local conserve la capacidad de iniciativa y la posibilidad de canalizar nuevas iniciativas provenientes de la sociedad civil. Para reforzar y resignificar esta tarea, será necesario además retomar uno de los objetivos iniciales de este proyecto, en el cual se ha avanzado sólo parcialmente: la planificación estratégica local a escala de distrito. Se coordinarían de este modo adecuadamente las diferentes escalas que conviven en la realidad: la metropolitana, la de la ciudad y las realidades de los distritos y los barrios.

IV. Participación ciudadana como reconstrucción de la esfera pública
Participación, para qué
La participación es el proceso por el cual un número creciente de ciudadanos toma parte en las decisiones que hacen a su calidad de vida en la ciudad e interviene de manera orgánica en su planificación y gestión.
La tan mentada (y muchas veces poco efectiva) participación habla, en definitiva, de los vínculos que se tejen entre el Estado y la sociedad civil, de cómo los actores estatales y sociales actúan en el espacio público con diversos grados de consulta, negociación y concertación para avanzar en el mejoramiento de sus condiciones de vida.
El análisis de la participación ciudadana nos lleva a reflexionar sobre los verdaderos cambios en la gestión local que se producen cuando se multiplican experiencias de ciudadanía activa, entendida como acciones concretas para enfrentar los problemas, basadas en el ejercicio de derechos.
Las experiencias positivas de participación son, en definitiva, experiencias de aprendizaje social. Vivir una experiencia concreta de participación es algo que deja en la comunidad capacidades instaladas para la convivencia social. El desafío es aumentar progresivamente su incidencia en la definición de políticas públicas e integrarlas sistemáticamente para no condenarlas a ser islas dispersas, o, en el mejor de los casos, acumulación de espacios consultivos que no alcancen a contribuir a cambios más generales.

Podrían ensayarse algunas respuestas a la pregunta ¿para qué la participación?
Para profundizar y enriquecer la democracia representativa con una democracia participativa; para producir un avance de la cultura política de la ciudad, desarrollando los valores de la solidaridad y la cooperación; para que los ciudadanos puedan ser protagonistas del destino de su ciudad; para aumentar la responsabilidad social pública; para favorecer mecanismos de control de los actos de gobierno; para mejorar la gobernabilidad del territorio.

Reconstruir el pacto social

No hay posibilidad de construcción de una ciudadanía activa sin un compromiso de la gestión pública. Se trata de revalorizar la idea de pacto social basado en una ética pública: construcción de instituciones políticas y sociales y de reglas claras que obliguen a la esfera política y a la sociedad civil a comportase de forma provechosa para la comunidad, orientados a bienes colectivos y no a beneficios privados.

Para ello, será necesario contar con:
•Mecanismos institucionalizados que hagan posible la participación ciudadana y que establezcan con precisión derechos y obligaciones, competencias, atribuciones y límites.

•Un gobierno local con credibilidad y firme decisión política, que asuma un papel de liderazgo y promoción del proceso de participación y tenga un fuerte compromiso social.

•Una sociedad local integrada, que comparta identidades, una historia común y una mirada hacia el futuro, valores éstos que es necesario generar y sostener. La tarea de promover la participación ciudadana será mucho más compleja en sociedades desarticuladas, con débiles identidades colectivas. Una vez identificado el grado de capital social de la sociedad local, será necesario estimular y motivar a los vecinos, promover su confianza en la posibilidad de transformar la realidad y en su propia capacidad creadora y realizadora para lograrlo. Es necesario generar identidad ciudadana y esperanza en el futuro de la ciudad.

Alcances y límites de la participación ciudadana

La participación ciudadana no significa delegar en la ciudadanía las responsabilidades que le competen al Estado, sino ampliar la frontera de los derechos ciudadanos y darle mayor sustento a la gestión local. El Estado local tiene el rol indelegable de velar por la integridad del conjunto, así como los diversos grupos de la sociedad civil tienen una legítima perspectiva sectorial. Por tanto, se debe garantizar que los temas puedan ser tratados por sectores o grupos sin que esto afecte la cohesión del conjunto social. Es muy saludable establecer de antemano con claridad las cuestiones que pueden y deben abordarse en cada una de las diferentes escalas y utilizar en cada caso los mecanismos de participación más adecuados.
Los mecanismos de participación deben servir para reforzar y enriquecer la gestión democrática de la ciudad, pero no deben en ningún caso entrar en colisión o lesionar las competencias y atribuciones de los órganos institucionales del gobierno local. Las atribuciones que se adjudiquen a los organismos participativos podrán ser de carácter consultivo o vinculante según se reglamente en cada caso. Las representaciones pueden ser de carácter territorial o por grupos de interés (mujeres, jóvenes, entre otros grupos).
Los actores sociales considerados son los ciudadanos individualmente, en forma directa o indirecta; o bien los ciudadanos a través de sus organizaciones. Una participación amplia requiere la existencia de mecanismos que permitan ambas posibilidades, combinando los intereses individuales con los grupales o sectoriales.

El recorrido de Rosario en materia de participación

Desde fines de la década del 80, Rosario viene llevando adelante experiencias participativas impulsadas desde diversas áreas de la gestión municipal. Estas experiencias, parciales, algunas producidas en micro espacios, fueron la base para orientarse a una propuesta participativa integral. Entre estas experiencias precursoras merecen destacarse:

1. A escala de barrio, las múltiples instancias de participación ciudadana que permitieron construir el modelo de salud pública del Municipio, con un fuerte eje puesto en la atención primaria de la salud y en la salud como calidad de vida más que como ausencia de enfermedad; talleres de micro-planificación que permitieron decidir en forma compartida con los vecinos el destino de recursos para los barrios; programas sobre educación ambiental con escuelas y vecinales, talleres participativos en el área de vivienda social y hábitat, programas de desarrollo social diseñados y cogestionados con las organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

2. A escala de distrito, las Jornadas de Desarrollo Urbano que posibilitaron la discusión de los proyectos urbanos más importantes en cada distrito, los Consejos de Niños que, en el marco del programa La Ciudad de los Niños, incorporaron la voz de niñas y niños en los proyectos de la ciudad.

3. A escala de ciudad, la experiencia del Plan Estratégico Rosario, con una impronta menos comunitaria y más institucional.

Estas experiencias generaron un clima propicio y un vínculo positivo con los vecinos e instituciones locales, trabajando sobre el componente educativo y preventivo e iniciando un largo y sostenido proceso de relaciones estado- sociedad civil basadas en la construcción conjunta y no en el clientelismo o el paternalismo. Además, han ido cimentando un conocimiento de los problemas y de las necesidades de los ciudadanos y como consecuencia han generado información sobre los recursos y capacidades para resolver los problemas.
Sin embargo, al constituir iniciativas originadas desde diferentes áreas de la gestión, que luego se fueron ido sumando y potenciando, tenían una escasa articulación y visión de conjunto, y en ocasiones podían provocar superposición de acciones diversas en las mismas poblaciones. A la vez, en una primera etapa se observó un mayor desarrollo a escala de barrios, menor a escala de distrito y de ciudad, y a la vez una falta de coordinación de esas escalas.
El avance de la descentralización facilitó superar algunos de estos problemas, al constituirse en una referencia común obligada en el territorio. Desde otro punto de vista, la posibilidad de convocatoria que puede generar el desarrollo de los temas más relevantes a escala de distrito abre un campo interesante en materia de gestión. La participación, vista desde esta perspectiva, se promovería a través de proyectos concretos desarrollados en el marco de nuevas estructuras de gestión, posibilitando un mayor protagonismo de los ciudadanos que, de este modo, se transforman en los propios actores de esos programas.
La descentralización se vincula entonces íntimamente con la participación, en la medida en que se puedan combinar dos aspectos. Por un lado, la intención del Municipio de acercar la gestión a los distintos sectores de la ciudad, para conocer en profundidad las problemáticas más específicas y desarrollar un modelo de gestión más eficaz. Por otro lado, la voluntad de los distintos actores sociales de acompañar este proceso y sumar sus esfuerzos para producir transformaciones concretas en las distintas partes de la ciudad.

  • Una experiencia clave de participación ciudadana: el Presupuesto ParticipativoAl hablar de Presupuesto Participativo se debe hacer una referencia obligada a la ciudad brasileña de Porto Alegre, impulsora de la experiencia desde 1989. Porto Alegre se ha convertido en modelo para muchas otras ciudades a partir de esa profunda transformación de las prácticas urbanas, reconocida internacionalmente.
    El presupuesto participativo es un novedoso sistema de planificación presupuestaria, que incorpora la participación democrática de los ciudadanos. La ciudad de Rosario, que como se consideró anteriormente ya contaba con múltiples espacios participativos en diferentes áreas de la gestión, decidió avanzar a este modelo de cogestión que incorpora algunos elementos diferenciadores en materia de participación ciudadana:
  • •Comparte la toma de decisiones sobre un tema tan concreto y tangible y a la vez tan sensible como el de la administración de los recursos.
  • •Mejora la transparencia y la capacidad de rendición de cuentas del gobierno local.
  • •Contribuye a difundir entre los ciudadanos información confiable y actualizada sobre las acciones de gobierno.
  • •Involucra necesariamente –para ser exitoso– a todas y cada una de las áreas de la gestión municipal.

El gobierno municipal de Rosario decidió dar el paso hacia el Presupuesto Participativo a inicios de 2002. Era una época difícil, en medio de la crisis económica, política e institucional más importante de la historia argentina reciente. La ciudad, aunque en un momento difícil de sus relaciones sociales, contaba con un capital social importante que se puso en movimiento ante la convocatoria. Vecinos y vecinas, asociaciones vecinales, centros comunitarios y aun las recientemente formadas asambleas barriales respondieron al llamado.
Era un momento de fuerte protesta social y de agudas restricciones presupuestarias. El hecho significativo de que la implementación del Presupuesto Participativo se iniciara en un momento histórico de fuerte cuestionamiento a las instancias de gobierno en todos sus niveles no debe pasar inadvertido a la hora de llenar de contenido el proceso y replantear continuamente las prácticas.
Siguiendo las enseñanzas de las ciudades que ya habían hecho camino en la experiencia, pero analizando cuidadosamente los aspectos que debían adaptarse o cambiarse para respetar la realidad social, política y cultural de Rosario, se presentó el sistema previsto para la participación ciudadana en el presupuesto municipal.
La descentralización sirvió de escenario privilegiado: cada uno de los distritos se constituyó en una unidad de participación dentro del Presupuesto Participativo. La experiencia generó su marco normativo: la Ordenanza Nº 7326 / 02, la cual dispuso que el Departamento Ejecutivo Municipal procediera a la implementación del Presupuesto Participativo respetando la estructura de los seis Distritos en los que se organiza la ciudad.
Así, cambió sustancialmente la forma de planificar la gestión local y los actores que diseñan el presupuesto municipal.

¿Quién pensaba el presupuesto en el modelo tradicional?

El Poder Ejecutivo, quien luego de recibir la aprobación del órgano deliberante (Concejo Municipal) tenía la responsabilidad de su ejecución al año siguiente.
En esta nueva forma de realizar el presupuesto, se incorpora al proceso, desde su inicio, la participación activa de los ciudadanos que voluntariamente desean adherir.
Y más allá del “núcleo duro” del Presupuesto Participativo –la elaboración anual de un capítulo del presupuesto decidido por los vecinos para ser presentado al Concejo Municipal–, en las distintas reuniones y asambleas barriales y distritales los vecinos debaten cuestiones que están relacionadas con la vida diaria de cada barrio y de cada distrito. Este mecanismo contribuye a aumentar el conocimiento de la problemática urbana.

El proceso del Presupuesto Participativo –de periodicidad anual– comienza con la primera ronda de asambleas barriales, en el mes de marzo. En ese momento, las vecinas y vecinos concurren a asambleas en lugares cercanos a su domicilio, para intercambiar ideas sobre sus barrios, sus necesidades, y las posibles soluciones. En esta misma asamblea se eligen delegados de cada área barrial, que se denominan consejeros, y conforman, una vez terminada la primera ronda, los Consejos Participativos de Distrito (aproximadamente cuarenta consejeros en cada distrito).
Durante los meses siguientes los Consejos Participativos de Distrito se reúnen periódicamente para trabajar sobre las cuestiones que quedaron registradas desde la primera ronda. Se trabaja en conjunto con equipos técnicos de las distintas secretarías del Municipio, con los secretarios y demás funcionarios responsables correspondientes, y se va conformando la lista de proyectos o propuestas de obras que se pondrán a consideración de todos los vecinos de distrito en la denominada segunda ronda. En esta etapa se analiza la factibilidad técnica y la estimación del monto de dinero que cada proyecto insumirá.
En una Segunda Ronda se convocan asambleas por distrito. En ellas, los integrantes de los Consejos Participativos de Distrito, coordinados por el director y acompañados por los equipos técnicos de cada distrito, presentan a todos los vecinos el producto de su trabajo, y se procede a elegir cuáles de todos los proyectos propuestos se van a insertar en el presupuesto del año siguiente. Una vez votados, no hay ninguna otra mediación: existe una definición política de considerar la elección de los vecinos, sin modificaciones, para la elaboración del capítulo de Presupuesto Participativo que integrará el Presupuesto Municipal.
La puesta en marcha del Presupuesto Participativo dio un impulso renovado a la participación de las vecinas y vecinos y enriqueció la calidad del debate sobre un tema de difícil resolución: determinar criterios y prioridades para la asignación de recursos en función de necesidades siempre crecientes.
Participación, democracia y transparencia son objetivos ideales a los que no podrá arribarse en el largo plazo sin contar con herramientas concretas en el corto plazo. El funcionamiento del Presupuesto Participativo, asentado en esos principios, contribuye a avanzar hacia esos objetivos mediante un efectivo control de la gestión de gobierno por parte de los ciudadanos.
Tradicionalmente, el presupuesto público es una especie de secreto de Estado, una cuestión reservada para técnicos y especialistas. En los tres años que lleva la experiencia en Rosario, miles personas tuvieron la oportunidad de interiorizarse en detalle sobre los mecanismos de recaudación y asignación de gastos en el marco del programa de gobierno. Y comenzaron a orientar una porción de la inversión pública en función de las prioridades que los propios vecinos y vecinas establecieron, votando democráticamente, para cada distrito.
En este marco, los Consejos Participativos de Distrito se van institucionalizando, poco a poco, como un ámbito donde se analiza, se discute y se formulan propuestas sobre el gobierno de la ciudad, marcando un crecimiento cualitativo del rol de los ciudadanos en el proceso de descentralización. Por otra parte, se observa un compromiso ciudadano ejemplar en el trabajo cotidiano en beneficio de la calidad de vida de sus barrios.
Algunos ajustes introducidos en la metodología de trabajo a lo largo del proceso permitieron mejorar la sistematización y rigurosidad del proceso, así como enriquecer la participación:

•Se incorporaron las denominadas Áreas Barriales, es decir se propusieron subdivisiones de los Distritos a los fines de generar una mayor cercanía de los vecinos y sus realidades, a la hora de proponer problemas y debatir soluciones. La definición de las Áreas se realizó respetando criterios demográficos y urbanísticos, por lo tanto sirvieron para facilitar y ampliar la participación de los vecinos en la medida que las reuniones se realizaron cada vez más cerca de la propia casa. También se contribuyó a mejorar la integración de los Consejos Participativos, ya que al provenir los consejeros de diversas áreas barriales del distrito se promueve un mayor equilibrio territorial.

•Al inicio de cada ciclo anual, se asigna a cada Distrito un monto presupuestario predeterminado. De esta manera, las vecinas y vecinos trabajan sabiendo de antemano cuántos recursos tienen disponibles para dar prioridad responsablemente a los proyectos más urgentes.

•Se trabaja fuertemente en mejorar el cumplimiento de lo votado. La periodicidad anual (que impone ritmos de cumplimiento muy ajustados, en una administración en la cual los procesos licitatorios requeridos para algunas obras insumen períodos de tiempo prolongados) y cierta ambigüedad en la definición de las prioridades votadas en las primeras ediciones tornaban dificultoso el cumplimiento efectivo, más allá de la voluntad y el compromiso de la gestión.

•Se corrió el eje de “prioridades presupuestarias” a “proyectos”, con un mayor compromiso a lo largo del proceso de las diferentes áreas técnicas de la gestión, que deben determinar junto a los vecinos la factibilidad de su ejecución, de modo de mejorar la posibilidad de cumplimiento ulterior. De este modo, los participantes asumieron el desafío de transformar buenas ideas en proyectos concretos para el Distrito.

•Se convoca periódicamente una Comisión Interdistrital para producir un intercambio de experiencias e inquietudes entre los consejeros de los diferentes distritos de la ciudad.

El Presupuesto Participativo Joven

En el marco del Presupuesto Participativo, en marzo de 2004 se lanzó el Presupuesto Participativo Joven como experiencia piloto para el Distrito Sudoeste. Se eligió este distrito por ser el de mayor densidad de organizaciones dedicadas a los jóvenes. El Presupuesto Participativo Joven se impulsó teniendo en cuenta algunas características de los jóvenes en la actualidad: su escasa representación como sector, la ruptura de los valores solidarios generada por el creciente individualismo, la estigmatización que sufren por la falta de reconocimiento de sus posibilidades para generar soluciones y emprendimientos, y los escasos espacios de que disponen para influir y tomar decisiones que influyan en la gestión pública.
Esta experiencia, dirigida a jóvenes de entre 14 y 17 años, se trabajó articulando las áreas específicas de la Municipalidad (Centro de la Juventud, Equipo Técnico del Presupuesto Participativo) con la colaboración de Ciudades Educadoras de América Latina y el apoyo financiero de la Agencia de Cooperación Alemana GTZ. La misión del proyecto es generar acciones y políticas juveniles con y desde los jóvenes de la ciudad, que profundicen la ciudadanía y promuevan el cambio de las condiciones de participación en las distintas problemáticas por las que atraviesan.
Participaron de esta experiencia más de 300 jóvenes pertenecientes a los distintos barrios que conforman el distrito, involucrando a 14 escuelas y más de 20 organizaciones. En una primera instancia se comenzó con la capacitación, difusión y convocatoria del proyecto, que se realizó a través de las escuelas de la zona y las organizaciones juveniles del distrito.
Se desarrollaron, simultáneamente con el proceso de Presupuesto Participativo de la ciudad, asambleas por área barrial. El objetivo planteado fue que los jóvenes pudieran llegar, a través de juegos y discusiones, a un primer diagnóstico sobre las necesidades de su barrio, y elegir a los consejeros que los iban a representar en las etapas siguientes.

En estas asambleas se eligieron 62 consejeras y consejeros barriales, conformando el
Consejo Participativo Joven. La metodología adoptada para la realización de las asambleas y las reuniones del Consejo Participativo Joven tuvo su marco de referencia en el Presupuesto Participativo, con variantes adaptadas al público al que va dirigido. El Consejo Joven realizó reuniones periódicas a lo largo del año para debatir las ideas y elaborar los proyectos que serían sometidos a votación.
Cumplida esta etapa, los consejeros se reunieron con el intendente de la ciudad y funcionarios del gabinete municipal para exponerles las ideas surgidas de este proceso y entregarles los proyectos para su evaluación.
En la asamblea final del distrito, los consejeros explicaron el proceso a través del cual llegaron a la elaboración de los tres proyectos que luego se pusieron a consideración de los presentes, a saber: la creación de un centro cultural, la realización de talleres para jóvenes, y la creación de un centro tecnológico.

El resultado de la votación otorgó mayoría a los talleres para jóvenes.
Los resultados de la primera experiencia de Presupuesto Participativo Joven fueron altamente positivos. Por una parte, aportó a la ampliación de las capacidades de los jóvenes participantes para lograr una inclusión social y política, a partir del reconocimiento de sus derechos como ciudadanos y el fortalecimiento en las relaciones entre el Estado local y las organizaciones juveniles de la sociedad.
Además, creó un espacio formal de participación, promovió y difundió el Presupuesto Participativo, y generó un espacio de discusión sobre la democracia participativa, los derechos ciudadanos y el control de gestión sobre los asuntos municipales.

Presupuesto Participativo y Ciudadanía Activa de Mujeres
La reivindicación del derecho a la ciudadanía activa y su ejercicio por parte de las mujeres es una necesidad y una exigencia de la democracia en la actualidad. La rígida división tradicional de los roles sociales –que atribuye a las mujeres lo doméstico, lo privado– dificulta que las voces femeninas sean escuchadas en lo público y las relega a lugares de ejecución, reservando a los varones los lugares de decisión.
En el marco del Plan de Igualdad de Oportunidades para Mujeres y Varones 2001/2004 que se viene desarrollando en la ciudad se incluyó en el Presupuesto Participativo la proporcionalidad de género en la elección de los miembros de los Consejos Participativos de Distrito (50 por ciento). Además, durante 2004 se inició una experiencia que tiene como objetivo incentivar la participación de las mujeres en los ámbitos de decisión, incorporar su punto de vista en las políticas públicas, fortaleciendo su presencia y participación activa en los espacios públicos. Para su desarrollo, se integraron las áreas municipales específicas (Área de la Mujer, Presupuesto Participativo). Las acciones estuvieron dirigidas a fortalecer y sostener la participación de las mujeres, capacitándolas para incidir en definiciones del presupuesto y en la distribución de los recursos municipales.
En función de esos objetivos se plantearon diversas actividades, tales como talleres participativos de sensibilización realizados en los seis Distritos, jornadas de capacitación en perspectiva de género a las consejeras electas en el Presupuesto Participativo, estrategias de comunicación para fortalecer la presencia de las mujeres en los ámbitos públicos. Se incluyeron asimismo mecanismos sociales para incrementar y garantizar la participación plena y activa de las mujeres en las asambleas del Presupuesto Participativo, tales como ludotecas infantiles. Este espacio como mecanismo social para incrementar la participación de las mujeres en el Presupuesto Participativo demostró su efectividad, ya que la permanencia de las mujeres en las asambleas fue del ciento por ciento. La participación fue aumentando progresivamente, logrando a través de los talleres y las capacitaciones planteadas mayor autoestima, información, reconocimiento de sus propias posibilidades y potencialidades.
Como resultado del proceso, además de una entusiasta participación, se destaca la incorporación de diversas iniciativas con perspectiva de género en los proyectos aprobados para el año 2005. Estos proyectos tomaron en cuenta problemáticas como la violencia familiar y sexual contra la mujer, derechos sexuales y reproductivos, salud reproductiva y capacitación en oficios dirigida a mujeres.

Lecciones aprendidas

Los sostenidos y profundos debates públicos a los que fue sometido el Presupuesto Participativo en Rosario dejaron como enseñanza que es una herramienta en continua construcción. También mostraron un singular y creciente sentido de apropiación del mecanismo por parte de los propios participantes. Consustanciados con las necesidades de su Distrito, las consejeras y consejeros han generado nuevos vínculos entre organizaciones y actores con problemas similares y en otros casos se han autoconvocado para desarrollar nuevos proyectos o canalizar inquietudes a nivel urbano, cultural y social, más allá de lo propuesto desde la administración municipal. Esta apropiación es constante y progresiva, a medida que se construye confianza entre los vecinos y la gestión. Numerosas experiencias de participación que luego no son tenidas en cuenta a la hora de las decisiones, tornan débiles las motivaciones para la participación ciudadana y producen desgaste.
El Presupuesto Participativo ha permitido además avanzar hacia una verdadera gestión asociada. Del trabajo mancomunado de los Consejos Participativos y de los funcionarios y técnicos de las distintas unidades ejecutoras municipales surgen la planificación y coordinación de proyectos concertados, y el seguimiento y fiscalización de las acciones previstas.
Se construyen capacidades en los actores involucrados. En los diferentes momentos que hacen a la elaboración del presupuesto los ciudadanos y ciudadanas mantienen reuniones con secretarios, directores y coordinadores de área, entre otros funcionarios, para interiorizarse sobre cuestiones que hacen a las problemáticas barriales que desean establecer como prioridades presupuestarias. El intercambio de conocimientos brinda a los vecinos herramientas para poder comprender todos los aspectos operativos que hacen a la planificación del Presupuesto General de Gastos y Recursos del Municipio y, a los funcionarios, un mapa real de aquellas necesidades y carencias más sentidas. Es perfectamente posible y deseable, entonces, trabajar en forma participativa cuestiones que en una visión tradicional estaban reservadas a complejos procedimientos técnicos.
El Presupuesto Participativo genera condiciones propicias para evitar cualquier intento de corrupción al incorporar el control social de las acciones de gobierno. Y aunque en el caso de Rosario no ha sido medido, se estima que este proceso redundará en una nueva cultura política, no basada en relaciones regidas por el clientelismo político o patrimonialistas, o en la necesidad de mediadores políticos para lograr el acceso de la población a los bienes públicos.

Desafíos futuros

Esta es una experiencia que debe aprender de sí misma, en varios sentidos. En primer lugar, por la ineludible dimensión educativa de la participación ciudadana: participar es aprender.
En segundo, porque la posibilidad de reflexionar críticamente sobre el proceso participativo evitará su cristalización. Por último, porque la posibilidad de profundizar procesos de educación popular ligados a estas experiencias funcionará como un mecanismo de discriminación positiva, de manera que la participación efectiva y la incidencia en las políticas públicas no quede reservado sólo a un sector de la población con mejores recursos materiales y simbólicos.
El Presupuesto Participativo es, además, un formidable emergente para profundizar el debate sobre democracia representativa y democracia participativa. ¿Son complementarias o excluyentes? ¿Es necesaria una combinación de ambas para avanzar hacia la gobernabilidad democrática? ¿No se condiciona a menudo el debate sobre la validez de la participación a las limitaciones que nos impone el modelo de democracia representativa, asumido como único parámetro?
Cualquier estrategia propuesta puede vaciarse de contenido real si no está clara su orientación política. El desafío más importante será avanzar hacia un nuevo modelo de democracia que genere las condiciones necesarias para una nueva relación entre Estado y sociedad civil que tenga en cuenta la inclusión social, apuntando a revertir los altos niveles de desigualdad; la capacidad de producir resultados socialmente deseados, reconciliando la acción estatal con las necesidades sociales; la redistribución del poder y la reasignación equitativa de los recursos. Para ello hace falta imaginación, creatividad y horizontes ambiciosos, combinados con una alta dosis de responsabilidad y sentido común.

noviembre 8, 2019