OPINIÓN SOCIALISTA :: Walter Mamani :: “Hablemos de la Coparticipación Federal”

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Por: Walter Mamani  –   Fuente: Partido Socialista – Democracia y Participación

Cuando hablamos de coparticipación, hablamos de la Coparticipación Federal de Impuestos que es un sistema universal que unifica la programación y recaudación de ciertos impuestos para su redistribución posterior entre las distintas jurisdicciones, lo que genera actos de administración de los mismos por un lado y actos de transferencia por el otro.

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Esta ultima semana se vivieron días de mucha tensión y preocupación debido al reclamo salarial de los policías bonaerenses, el cual culminó acordando que dicha mejora se llevaría a cabo con la decisión del presidente Alberto Fernández, creando un Fondo de Fortalecimiento Financiero Fiscal. Este Fondo tendrá como objetivo “contribuir a sostener el normal funcionamiento de las finanzas” de la provincia de Buenos Aires, a través del decreto 735/2020. Con este decreto, a priori, la Ciudad pierde 1,18% de lo que le correspondía hasta entonces por coparticipación. Habrá que esperar si en el congreso ese porcentaje es mayor.

Cuando hablamos de coparticipación, hablamos de la Coparticipación Federal de Impuestos que es un sistema universal que unifica la programación y recaudación de ciertos impuestos para su redistribución posterior entre las distintas jurisdicciones, lo que genera actos de administración de los mismos por un lado y actos de transferencia por el otro. La explicación más burda diría, como se ha leído en algunos medios, que lo que se busca es que los Estados provinciales más ricos financien a los más pobres. Esto no es así. Para entenderlo, es necesario repasar esta disputa que lleva más de 200 años.

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Desde 1534, la Aduana de Buenos Aires concentraba la totalidad del comercio exterior del país, lo que recelaba las relaciones con las demás provincias y en consecuencia, retrasó la organización del Estado Nacional.

Ya en 1853 y sin la presencia de Buenos Aires, se aprueban las bases de la Constitución Nacional. Luego de la firma del Pacto de San José de Flores en 1859, Buenos Aires se incorpora en las reformas constitucionales subsiguientes, con la condición de que los derechos de exportación no son coparticipables. A partir de allí, existió lo que se conoce como “concurrencia de hecho de la fuente tributaria”, donde solo el Estado Nacional se encargaba de los impuestos al comercio exterior y los impuestos directos. Los Estados Provinciales solo cobraban concurrentemente con el gobierno nacional los impuestos indirectos.

Con la crisis mundial de 1930, hubo una fuerte caída del comercio exterior, lo que disminuyó la recaudación de los impuestos relacionados al mismo, principal recurso del Estado Nacional. Esto fue la gota que rebalsó el vaso para los sectores que no estaban contentos con el gobierno de Yrigoyen y sirvió de excusa para cometer un golpe de Estado ese mismo año. 5 años más y con la idea de recuperar el orden democrático, se crea el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos, que es un mecanismo de Federalismo Fiscal, de reparto no condicionado y automático de recursos. El 82,5% de la recaudación sería para Nación y el 17,5% restante se dividiría entre las provincias teniendo en cuenta la población, el gasto y los recursos.

Durante los dos primeros gobiernos peronistas, hubo modificaciones paulatinas en los porcentajes: En 1946, el porcentaje que le tocaba a las provincias creció al 21%, en 1951 al 50% y finalmente en 1954 cayó a casi 30%.

Con el peronismo derrocado y proscripto, la relación variaría para las provincias: 46% con Frondizi, 36% en 1963 para volver al 46% con el gobierno de Illia. El gobierno de Onganía revertiría la tendencia agregando los Adelantos al Tesoro Nacional (ATN), un fondo gestionado por el Ministerio del Interior que asigna sin el criterio de 1935.

Es en 1973, con la vuelta de Perón, donde se produce un cambio cualitativo, sancionando la ley 20221 que estableció el primer régimen global de Coparticipación Federal de Impuestos entre la Nación y las Provincias, unificando casi la totalidad de la recaudación en un solo sistema de distribución único y excluyente con criterios explícitos para la distribución a las provincias. Es así que a partir de ese momento estaría dividido en 2 partes igual correspondiendo una para la Nación y otra para las Provincias donde su distribución sería de acuerdo a los siguientes criterios: 65% población, 25% menos desarrolladas y 10% dispersión poblacional.

Finalmente llegamos a 1987, cuando el Congreso aprueba la Ley 23548, la cual es promulgada al año siguiente por el entonces presidente Raúl Alfonsín y continua vigente al día de hoy. Esta ley establece la masa coparticipable, compuesta por la recaudación de los impuestos nacionales, existentes (menos los derechos de importación y exportación) o a crearse, los impuestos que prevean sistemas especiales, y aquellos impuestos nacionales con afectación específica. Se deduce de la recaudación total el monto de los gastos vinculados, directa o indirectamente a su percepción.

La distribución primaria que establece la Ley es de 56,66% para las provincias, 42,34% para la Nación y 1% para ATN.

La Ley no aclara los criterios para determinar que porcentajes corresponden a cada provincia (distribución secundaria), sino que salió de la rosca política. En otros países federales dependen de criterios objetivos como población, pobreza, etc., cosa que acá no sucede. La provincia más perjudicada desde entonces es la provincia de Buenos Aires, que por esta ley debería recibir el 20% de coparticipación, cuando tiene casi el 39% de población del país. Por caso, Tierra del Fuego recibe el 1,1% de los fondos y tiene el 0,4% de la población.

Para entender el porqué, hay que irse un año atrás. En 1987 Antonio Cafiero es electo gobernador de Buenos Aires y se posiciona como el mejor cuadro peronista de cara a las elecciones del 89. Es entonces que el gobierno radical se interesa en reducir la coparticipación de aquella provincia. Pero para que el proyecto se lograra aprobar, necesitaba el apoyo del peronismo. Para ello se benefició a las provincias más chicas (lo que implica un menor esfuerzo presupuestario en términos absolutos) gobernadas por el peronismo. Entre ellas, La Rioja.

Con la reforma constitucional de 1994, el Congreso Nacional debía convocar al tratamiento de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal, antes que finalice el año 1996. Cosa que nunca se logró ya que necesitaba que todas las legislaturas provinciales estén de acuerdo con los nuevos porcentajes, donde algunos cedan y otros ganen recursos, excepto que se acepte un único perdedor: el Estado Nacional.

En 2003, mediante el Decreto 705/03, se fijó que el porcentaje de coparticipación que recibiría la CABA sería de 1,4%. Este porcentaje se elevaría en 2016 cuando el entonces ex presidente Mauricio Macri decretaría que sea de 3,75%, con el argumento de financiar el traspaso de la Policía Federal ámbito de la Capital Federal. Finamente se reduciría a 3,5% un año más tarde tras los reclamos de algunas provincias, a través del decreto 257/2018.

La dependencia que tiene cada provincia de los fondos que le envía la Nación varía mucho. Las provincias del Norte son las que más dependencia tienen (en Santiago del Estero las transferencias automáticas de la Nación representan el 79% de los recursos totales de la provincia), mientras que algunas provincias del sur -gracias a las regalías petroleras-, así como la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, son las que menos dependen. En la práctica, los porcentajes pueden alterarse mediante la creación de nuevos impuestos y los Adelantos al Tesoro Nacional que son asignados arbitrariamente.

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El objetivo de un Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos reside en posibilitar a cada jurisdicción ejercer sus competencias tributarias, delegando al Gobierno Federal la recaudación tributaria y determinando criterios objetivos de distribución de lo recaudado entre las distintas jurisdicciones. De esta manera, se intenta evitar las desproporciones en la distribución de las responsabilidades de gastos y de las facultades tributarias entre los niveles de gobierno y apaciguar la diferencia existente entre las provincias en su capacidad de captar recursos propios.

Otro problema reside en que el actual sistema federal argentino tiene pocas herramientas de control sobre que se hace con esos recursos y no está atado al cumplimiento de ciertos estándares de protección de derechos y transparencia de gastos, sobretodo en provincias donde existen serios problemas democráticos.

Resulta evidente que la actual ley es desigual y es necesario una reforma de la misma pero que actualmente es virtualmente imposible debido al requerimiento de la mayoría absoluta. Queda entonces trabajar en una reforma tributaria que logre mejorar la recaudación de las provincias afectadas sin la necesidad de aumentar la presión fiscal de su población, en el corto plazo, y en el mediano y el largo plazo, discutir nuestro sistema federal para repensar su funcionamiento y características.

 

septiembre 17, 2020